课题类别：来宾市法院自抓重点调研课题

 

来宾市法院关于人民陪审员工作机制调研报告

 

 

 

 

课题组负责人：梁炳扬 来宾市中级人民法院院长

 

课题组负责单位：来宾市中级人民法院 

 

课题组成员：杨文军、陈绍宏、杨艳洁、郭信志

 

执笔人：陈绍宏   

 

 

 

 

 

2015年6月30日

目  录

内容概要. 4

前言. 5

一、来宾市法院人民陪审员工作机制及其运行实效调查. 8

（一）人民陪审员工作开展的主要做法. 9

1、认真落实人民陪审员工作机制。. 9

2、保障行使职权，并严格管理考核。.

3、对于人民陪审员参审的案件，要求书记员要在开庭前送达  9

（二）人民陪审员参与案件审理情况. 10

（三）认真落实人民陪审员“倍增计划”. 15

（四）落实经费保障、积极争取支持. 21

（五）组织人民陪审员培训工作情况. 23

（六）加强人民陪审员日常管理，完善相关机制. 24

（七）积极努力争取人民陪审员经费的保障. 25

（八）人民陪审员工作成效初显. 25

二、来宾法院人民陪审员工作存在的主要问题及危害. 30

（一）来宾法院人民陪审员工作存在的主要问题. 30

1.人民陪审员任期过长，角色定位模糊. 30

2.人民陪审员“陪而不审”，参审发展不平衡. 31

3.人民陪审员选任的随意性，队伍结构不合理. 33

4.人民陪审员成为法院的“编外法官”. 36

5.人民陪审员在诉讼监督中的冲突. 37

6.人民陪审员陪审积极性极低，缺少应有的奖惩机制. 38

7.人民陪审工作机制亟待完善. 39

（二）人民陪审员工作相关问题的危害. 40

1、不利于司法民主价值的实现。. 40

2、不利于案件的公正裁判。. 41

3、不利于维护当事人的利益。. 43

4、对司法公信力的影响。. 43

三、人民陪审员工作机制存在问题原因分析. 43

（一）思想观念滞后. 44

（二）制度设计存在偏差. 44

（三）选任管理不科学. 45

（四）法官排斥陪审员的权力参与. 46

四、人民陪审员机制完善的路径. 48

（一）从“规训”到“对话”的理念与路径的实现. 49

（二）实现陪审员“大众化”与法官专业化之双赢. 51

（三）推行“人民陪审员寄语”制度. 52

（四）依靠科技信息，提高陪审质效，实现法官与陪审员关系的默契  53

（五）“随机选定”，保障人民陪审员均衡参审. 53

（六）完善人民陪审员管理机制，发挥监督作用. 54

（七）创新陪审举措，扩大参审范围. 55

（八）完善陪审程序，提升事实审实效. 57

五、结   语. 58

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

来宾市法院关于人民陪审员工作机制调研报告

内容概要：

2013年5月23日全国法院人民陪审工作电视电话会议提出“各级人民法院两年内要实现人民陪审员数量翻一番的基本目标”的要求，目标的要义是扩大司法民主，推进法治建设，确保司法公正。人民陪审员制度在促进司法民主、提高司法公信力和保障司法公正等方面具有重要价值和功能。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”人民陪审员制度对于丰富和发展社会主义司法制度，推进司法民主、促进司法公开、提升司法公信力具有重要意义。因此，拓宽人民群众有序参与司法渠道，要建立积极常态化的人民陪审员队伍，提升司法效力及公信力，就必须完善人民陪审员制度，放宽人民陪审员选任学历条件，注重吸收本地村(社区)的基层普通公民担任人民陪审员。从而扫除基层法治盲点，解决司法“最先一公里”和 “最后一公里”。实行人民陪审员制度可以更好的防止司法腐败，有效保证公众对司法审判的知情权、参与权，提高人民法院的司法公信力，树立人民法院的良好形象，同时，也被很多人寄予了推进“司法民主”、实现司法公正、清除司法腐败的厚望。来宾市人民法院以开展人民陪审员倍增计划工作为契机，正视近年来人民陪审员工作存在的问题，结合自身的实际，克服短板，狠抓人民陪审员制度建设，把富于时代特色的理念应用到人民陪审员制度建设实践中,着力解决人民陪审员工作存在的问题，实现人民陪审员机制的优化,是摆在来宾市法院面前的重要课题。本文以来宾市法院人民陪审员工作机制为基础和研究对象,透视了人民陪审员工作发展过程，检讨了人民陪审员工作存在缺陷,进而从人民陪审员选任条件、选任程序、参审职权、教育培训、退出和惩戒机制、履职保障制度等等方面优化人民陪审工作路径,以期建立和完善更科学的符合审判工作规律与特点的人民陪审员工作机制,推动和促进法院审判工作跨越与发展。全文共30981字。

以下正文：

前言

我国法律规定的由人民陪审员和审判员组成合议庭对案件共同进行审判的一项制度即人民陪审员制度。人民陪审员参与案件的审理，是司法民主的重要表现形式，是人民群众参与国家管理的一种重要形式和途径。无可否认，近年来，人民陪审员为维护社会稳定、化解各类矛盾、促进和谐司法作出了积极的贡献。但是，在这样一个司法改革的大背景下，人民陪审员制度仍处在需要不断完善和探索的阶段。[1]因此，有必要对现行人民陪审工作存在问题进行反思并予以进一步的完善与改进。解决这个问题的路径其中之一就是让民众的代表亲自参加到审判活动中分享法官的司法权力，增强司法的社会认同，从而监督司法。在各类案件激剧增加、审判任务日趋繁重的情况下,如何以科学发展观为指导。摆在我们面前的现实问题，就是为了实现审判工作的新跨越，按照最高人民法院要求用两年时间来实现人民陪审员倍增计划，满足人民群众对司法工作的新期待新要求。党的十八大提出要‘加强商务诚信、社会诚信、政务诚信和司法公信建设等”，并把“司法公信力不断提高”作为全面建成小康社会政治建设的一项重要目标。当前司法亲和力缺乏、司法公信力不足、司法权威式微，在一定程度上司法不被社会公众所认同，其中，一个重要原因在于现行人民陪审员制度设计本身存在缺陷，致使该项制度塑造司法公信力的价值未能得到有效彰显。为此，应进一步改革完善人民陪审制度，使之真正成为推进司法公正的“一大利器”，培育司法公信的“一剂良方”，撬动司法公信力提升的杠杆，1党的十八大对提高司法公信力提出明确要求，人民群众对公正司法的要求和期待越来越高。牢牢坚持司法为民公正司法，实现习近平总书记提出的“努力实现让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标。来宾市人民法院将人民陪审员工作作为重点调研课题，课题组采取对人民陪审员工作存在的问题及其原因分析、人民陪审员制度进行梳理，对人民陪审员工作进行回顾，通过个别交谈，召开座谈会、问计于群众的方法，展开对人民陪审员工作的调研，最后形成调研报告。

（一）调研的背景及目的

党的十八届四中全会提出，要“保障人民群众参与司法”，“依靠人民群众推进司法公正”。而要“保障人民群众参与司法”，就必须“完善人民陪审员制度”。自治区高院政治部杜恒年主任到最高法汇报广西法院人民陪审员倍增计划工作时，到2014年底广西还没有完成该项工作，其中一个就是我们来宾市法院，根据统计，到2014年底来宾市基层法院法官247人，人民陪审员只有193人，人民陪审员倍增工作尚差54人，倍增进展缓慢，管理效率不高，特别是象州法院，因院长空缺近一年，致使该项工作开展停滞不前，处于被动的局面，为确保司法公正，我们要审时度势，从分析人民陪审员的功能定位入手，结合中国的特殊司法国情，对人民陪审员的功能进行重新调整，强力推进人民陪审员工作机制优化，进而全面提升来宾市法院审判执行工作，促进审判质量与效率提高，树立来宾法院新形象，提高司法公信力，从而让抚平法律皱褶的过程不再随意。

（二）调研对象的选择

我们认为，来宾作为新兴的现代化工业城市，起步晚，底子薄，各方面发展相对落后。至2014年年底来宾六个基层法院还有54名人民陪审员倍增计划没有完成，说明在陪审员倍增计划工作上重视不够，也说明我们在人民陪审员工作机制优化上和先进市相比存在一定差距。作为一个起步较晚的来宾中院，限于本身力量有限，无力收集更为全面的资料，因此，在本文中课题组选择以来宾市两级法院当前人民陪审员工作机制的现状及其发展的情况为基本研究点，课题组还有针对性地选择了兴宾、象州、武宣、忻城、合山、金秀六个基层法院进行了深入细致的实地考查。金秀县法院位于穷、边、老、少地区。虽然所在地区经济相对落后，但司法资源相对丰富，案件较少，调解率相对较高。合山市管辖区域两乡一镇，仅14万多人口，案件相对其他法院较少。兴宾区法院是来宾市唯一的城区法院，地域宽广，人口较多，经济较发达，案件数量占整个来宾市法院将近一半，案多人少问题尤为突出。这三个法院人民陪审员特点鲜明，互有长短，课题组特别选取它们作为调研对象，力求调研结果更具有代表性。课题调研组还在自治区范围内进行有针对性的调研，如创造条件利用各种机会同梧州中院的龙圩区法院、河池中院进行交流，对人民陪审员工作机制存在的问题和共性进行探讨，作为借鉴。

（三）调研过程方法

2014年5月，来宾市中院政治部把本课题列为该院2014年重点调研课题，由梁炳扬院长亲自担任课题组组长，组织该院政治部、纪检监察室、司法巡查组等部门组成课题组。课题组按照区高院的要求，撰写了初步提纲，确定了具体的调研目的、内容、对象、方式、步骤及其相应的时间安排分析研究了调查对象、调研方法等，并到六个基层人民法院法院实地调研实地考察。特别是课题组对所在法院部分一线法官进行深度访谈，以更详细的了解来宾法院人民陪审员工作的情况。在具体的调研方法上，采取网上检索、文献调查、实地调查与访谈、发放调查问卷、总体数据运行分析和抽样调查相结合的方法。经过近一年认真深入的调研，课题组对来宾市法院人民陪审员工作的情况、存在问题及其原因有了较为全面的了解和掌握，同时我们借鉴区内其他兄弟法院在人民陪审员工作机制方面的先进做法和有益经验，并就如何优化来宾法院人民陪审员工作机制提出了建设性建议。经过整理、提炼和归纳，于2015年6月形成了最终的调研报告。

一、来宾市法院人民陪审员工作机制及其运行实效调查

2005年5月1日起关于完善人民陪审员制度的决定正式实施，它既是建设社会主义法治国家、依法治国的必然要求，也是司法体制改革的一个新起点，这是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律。实施至今的人民陪审员制度已近10年，这一制度的施行有利于协助法官做好司法调解工作，说服当事人服判息诉，为司法民主注入更多的新鲜血液，促进了审判公开，提高了司法审判的法律效果和社会效果。

近年来，来宾中院按照《人民法院五年改革纲要》的要求，于2013年9月下发了人民陪审员“倍增计划”的实施工作方案，要求辖区基层法院进一步落实好人民陪审员制度，在人民陪审员的选任中，完善配置，尽量做到人员来源的专业性、多样性。特别是兴宾法院，通过选任一些退休的法官担任人民陪审员，通过以“老”带新，帮助年轻的法官提高庭审驾驭能力，进而提高审判案件质量和效率。

（一）人民陪审员工作开展的主要做法

在十年的发展历程中，人民陪审员与职业法官形成优势互补，能够使人民法院的判决更加趋于既合情、合理又合法，有的已经是某一行业的行家里手。近年来，特别是2010年以来，来宾市中级法院和基层法院党组高度重视人民陪审员工作，较好地发挥了人民陪审员在维护司法公正、树立司法权威、促进司法民主、实现社会和谐的巨大作用，采取了一系列的措施来促进人民陪审员参于到法院案件的审理工作：

1．认真落实人民陪审员工作机制。2005年5月1日关于完善人民陪审员制度的决定施行以来，来宾市各基层法院从2005年以来都重视人民陪审员工作，特别是2013年5月23日全国法院人民陪审工作电视电话会议召开后，来宾中院党组对人民陪审员工作高度重视，成立了人民陪审员工作领导小组，对基层法院人民陪审员工作进行指导。

2．保障行使职权，并严格管理考核。关于人民陪审员参加案件审理工作的若干意见的出台，把人民陪审员参与普通程序案件参审率列入到各业务庭作为岗位目标责任制来进行考核，同时，还适当邀请人民陪审员对案件做好协助调解工作。

3．对于人民陪审员参审的案件，要求书记员要在开庭前3天将起诉状复印件等材料送交人民陪审员，让其有充分时间查阅资料，熟悉案情。合议案件时法官主动征询陪审员意见，先由陪审员提出意见，法官再发表法律适用意见，没有采纳陪审员意见的，要说明理由。坚持细化庭前准备、庭后评议，完善参审安排等环节，使人民陪审员既陪又审的权利得到有效保障。

（二）人民陪审员参与案件审理情况

2007年以来，兴宾法院充分调动人民陪审员的积极性，不断创新工作机制，成效良好，陪审员共参与各类案件陪审是468件680人，其中2011年人民陪审员参与案件陪审为175件267人，参审率达到96.68%，不仅缓解了“案多人少”的矛盾，有效地推进了审判工作的顺利开展，且取得了良好的法律效果和社会效果。特别是近年来，利用资深法官的资源，退休后重新任命为人民陪审员参审案件，通过以“老”带新帮助年轻法官，提高了审判质效。2012年以后，随着社会经济发展，案件逐年增多，人民陪审员陪审案件数也逐年增多。如下图：2012—2014年兴宾法院人民陪审员参审案件情况。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

从上图的情况，兴宾区法院2012-2014人民陪审员参审的案件集中在民事、刑事和行政案件，执行和审判监督案件陪审员参审的案件为零，人民陪审员参审的案件还不平衡。

下面是五个基层法院2012—2014年人民陪审员参审情况

武宣法院

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

象州法院

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

忻城法院

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

金秀法院

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

合山法院

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

从上表看，除开兴宾法院和象州法院的审判监督案件没有陪审员参审外，全市六个基层法院在执行案件都没有邀请陪审员参加，全市法院邀请人民陪审员参审案件分布不均衡。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

来宾市法院2012—2014年人民陪审员参审案件情况统计

从上图2012--2015年上半年，人民陪审员参审情况，刑事案件基本上持平，民事案件、行政、审判监督案件参审呈逐年上升趋势，执行案件仍没有陪审员参与。

下两图为2014年人民陪审员参审上诉、撤诉等情况分析：一审普通程序案件结案数3355件，陪审员参审案件数3195（其中参审简易7件），参审案件中提交审委会案件数284件，参审案件中上诉案件数706件，参审案件中调解撤诉案件数1611件。中院没有陪审员参审案件，所以没办法分析情况。

2014年六个基层法院人民陪审员参审案件上诉、撤诉数据

 

 

 

 

 

 

 

（三）认真落实人民陪审员“倍增计划”

2013年人民陪审员的构成相对简单，都没有农民、社区工作者、进城务工人员，如下表：

2013年六个基层法院人民陪审员职业分布等情况统计表

已选任的人民陪审员总  数	年龄情况				民族 情况		学历情况				职业分布情况
	30岁以下	31- 40岁	41- 50岁	51岁以上	汉族	少数 民族	研究生	大学 本科	大学 专科	高中 以下	党政机关工作人  员	事业单位工作人  员	企业单位工作人  员	其他
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15
125（法官247	15	36	46	28	31	94	0	14	109	13	68	21	6	30

来宾市六个基层院现有法官247人，人民陪审员由原来的几十人到2014年底增加到193人，增加了90.19%，男性128人，占陪审员总数66.32%,女性65人，占陪审员总数33.68%；少数民族145人，占陪审员总数75.13%；研究生13人、大专以上学历159人、高中以下21人；中共党员101人，民主党派2人，群众90人；职业分布情况：基层干部80人，人民团体成员16人，事业单位职员13人，专业技术人员27人，工商业人员4，社区工作,8人，普通居民3人，农民5人，进城务工人员4人，其他人员33人；城镇人口176人，农村人口17人；30岁以下23人，31—40岁56人，41—50岁57人，51—60岁45人，61岁以上11人，组织推荐165人，个人申请28人。

为落实全国法院人民陪审员工作电视电话会议精神、自治区高院、来宾市中级法院关于人民陪审员“倍增计划”文件要求，来宾市六个基层法院加强了对人民陪审员选任工作。2014年底经有关单位、组织推荐和个人申请，来宾市六个基层法院组织相关人员会同当地司法局对205名同志进行了资格审查和考核，并经各基层法院党组研究同意，提请县（市、区）人大常委会进行了任命。目前，来宾市基层法院人民陪审员数达到205名，法官247名，人民陪审员人数达到法官人数的83%。

如下图

来宾法院2012-2014年收结案情况一览表

2012-2015年6月来宾六个基层法院法官和陪审员人数一览表

从上图分析，来宾六个基层法院法官2012年—2015年上半年的数据变化不是很大，但是人民陪审员呈逐年递增趋势，也是为了按时完成人民陪审员倍增计划。特别是象州法院人民陪审员数量2012年—2014年基本没变，原因是原来的院长辞职，新院长2014年6月到位后，还有人民陪审员又因象州县人大内部的原因迟迟没有得以任命，所以倍增计划一度搁浅，倍增的人民陪审员直到2015年初才能得到人大任命。

来宾市法院人民陪审员倍增人数（2015年6月止）

从上图可知至2015年6月来宾市法院人民陪审员人数已经完成倍增计划，并比法官人数多13人，倍增率为105.02%。来宾中院法官人数从2012—2015年上半年分别为71人、76人、79人、77人。

（四）落实经费保障、积极争取支持

来宾市基层法院积极争取县（市、区）委、人大、政府的支持，加强与县（市、区）财政部门沟通与协调，有效落实了陪审员经费保障问题，4个基层法院积极向当地财政争取到每年2万元的陪审员专项经费，另2个法院从法院专项经费中支出，陪审员参审补贴40--100元/件或80元/天。较好地解决了陪审员的就餐补助、误工工资和交通问题。

管理保障情况：财政全额拨款4个，财政拨款兼法院自筹2个。

为规范参审方式和流程，落实“随机抽取”情况，武宣法院研究制定了《武宣县人民法院人民陪审员随机抽取规则（试行）》。但这些机制都没有得到很好的落实。

落实随机抽取情况（法院数）：采取全员随机抽取方式5个，采取分类随机抽取方式1个。

为加强对人民陪审员的管理和指导，来宾中院成立人民陪审员工作指导小组，主要负责对人民陪审员选任、教育培训、奖惩、参加庭审活动等进行指导。基层法院管理机构设置情况（法院数）：设立非编制专门管理机构5个，设立编制专门管理机构1个。

如下图：

来宾市法院2014年人民陪审员管理、保障情况统计表

各基层法院都能充分发挥人民陪审员参与案件审理活动，不断加大人民陪审员参审案件范围，规范和完善人民陪审员参与案件审理和合议制度，一审案件陪审率都高于合理区间值上限（区间值为60%-30%）。

2014年各基层法院一审案件陪审率情况如下

在上图中，在人民陪审员工作中做得较好的是兴宾区法院、忻城法院、象州法院和合山法院。武宣法院案件比忻城法院相对较多，但使用陪审员陪审案件比忻城法院少。原因是武宣法院法官在随机抽取陪审员参审案件怕麻烦、怕繁琐等，所以利用陪审员参审就比较少。

（五）组织人民陪审员培训工作情况

一是认真组织岗前培训，帮助新任陪审员尽快进入陪审角色。在完成新增人民陪审员选拔任用工作后，组织新任命的人民陪审员进行了岗前培训，向他们介绍法院的基本工作情况及参与陪审工作的注意事项，组织新任陪审员学习《法官行为规范》及《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》等文件，帮助他们尽快适应陪审工作。二是定期组织全体人民陪审员参加各项业务培训，包括基层法院自行组织的业务培训及中级法院组织开展的综合业务培训，来宾中院于今年4月14—18日、21-25日分别组织开展了两期为期一个星期的人民陪审员培训，在培训期间，首先由党组成员、政治部主任杨文军主持召开座谈会，了解陪审员陪审费用、参培率等现状和存在影响陪审质量的突出问题，杨主任表示将了解到的问题汇总后报党组及时解决，以此提升陪审员参培率和陪审质量；二是让在学校学习近20年，从清华大学、中国政法大学等高等学府毕业的刚到来宾中院工作不久的硕士研究生“新老师”给新任陪审员上司法礼仪、庭审纪律、陪审员制度、法理学等理论知识，让陪审员对陪审工作概貌有初步的认识和了解；三是邀请在法院工作20多年，办案经验丰富的副院长、庭长、副庭长“老教授”通过开展案例讲评和庭审观摩,不仅巩固了学员的理论知识,更锻炼和提高了陪审员的实际工作能力。 这种渐近式的课程安排让老陪审员对“新老师”课程设置和授课方式多提建议多帮助，增强了学习的互动性；“老教授”给陪审员讲案例分析和办案思维思路，增强了新老陪审员对法院工作的浓厚兴趣和学习法律知识的欲望；党组成员亲自召开座谈会更温暖了陪审员，使得陪审员们更乐学、更想参审、更能提升陪审员陪审能力。三是为人民陪审员订阅了《司法文件选》、《法律适用》等法律书，鼓励人民陪审员通过自学提升自身知识水平和综合素质。四是不定期组织人民陪审员与法官开展业务交流讨论活动，通过多形式的互动交流，促进思维火花碰撞，拓展法官和人民陪审员的视野，提升综合素质。2014年举行了两期人民陪审员培训班，有100多名参加了培训，经过培训后，走上了陪审岗位。

培训人民陪审员人次：2005-2013年培训591人次，2014年岗前培训116人次，日常培训120人次。

另外强化考核，从庭审出勤、业务培训、案件效果等方面对人民陪审员进行量化考核，对表现的优秀人民陪审员予以表彰。表彰人民陪审员人次：2005-2013年表彰30人，2014年表彰2人。

（六）加强人民陪审员日常管理，完善相关机制

近年来，来宾市法院对人民陪审员的日常管理，主要是由市中院举办培训班，再者由人民陪审员所在法院政工科通过组织培训、参加庭审情况来对人民陪审员进行评价。但是还没制定相应的人民陪审员考核机制和标准，以及退出机制。香洲、进修等法院对陪审员的退出都有初步的方案。兴宾法院、象州法院等对人民陪审员的使用率相对较高。

（七）积极努力争取人民陪审员经费的保障

根据区财政厅、区高院《关于提高基层人民法院公用经费保障标准的通知》（桂财〔2009〕81号）文件规定，目前，来宾市法院六个基层院除开兴宾、象州法院在年度财政预算中并没有人民陪审员专项经费，而是从上缴的非税收入返还中支付，其余武宣、忻城、合山、金秀四个基层院均是财政直接拨款。来宾市法院在实际工作中按当地标准和参考其他法院的做法，六个基层法院人民陪审员参审的经费各不相同，每参加一个案件的陪审补助误工、误餐、交通等费从40—100元不等，及时兑现，按时发放，为人民陪审员参加审判活动提供了保障，提高了他们参与陪审工作的积极性。

（八）人民陪审员工作成效初显

人民陪审员在工作中充分发挥陪审职能作用，认真履行职责，为确保司法公正高效、推进司法民主化进程作出了积极贡献。取得了较好的成绩。

1.提高了审判效率，规范了司法程序。人民陪审员参与案件审理，给法官增加了一道无形的约束，为协调和引导好人民陪审员参加庭审活动和做出裁判，法官从审判程序的各个环节上努力提高审判效率，不仅必须尽量收敛审判中不规范的言行，而且要有足够的法理知识和审判业务技能，更加注重司法礼仪，改变过去那种不良现象。在实施人民陪审员倍增计划后，陪审率逐年提高，2014年一审普通案件陪审率达到85%以上，人民陪审员参审的一些案件，法律效果、社会效果都比较好，充分体现了中国特色社会主义司法体制。

2.提高了审判质量和效率，促进了司法公正。人民陪审员的技术特长、专业知识、对乡风民情的熟知以及朴素的道德良知和追求客观公正的精神，有效地弥补了法官生活知识和阅历的欠缺，增强了法官对事实分析与认定和案件证据的准确性，一定程度上矫正了法官长期形成的职业性思维定势，以及过于程式化的判断方法。

积极参与审理社会关注度较高的案件：

如兴宾区法院按照来宾市中院的指定管辖决定，依法受理了来宾市人民检察院指控陆安成等7被告人犯故意伤害罪一案。在审理该案过程中，附带民事诉讼原告人全水保等7人向兴宾区法院提起附带民事诉讼。本院受理后，审理该案。因该案涉及开发商与群众之间的矛盾纠纷，属于群体性事件，案件涉及当事人人数众多，加之社会关注度极高，案件审理具有一定的难度及复杂性。该院刑庭庭长罗信红法官，青年法官成靖，人民陪审员秦素英组成合议庭共同审理该案。参与案件陪审的人民陪审员是该院退休老法官，从事多年审判工作的她有着丰富的审判经验，对处理疑难复杂案件有着独到的方法，她参与到此案件的审理，为认定案件事实，如何给被告人定罪量刑提供了宝贵意见。最终，在合议庭的共同努力下，圆满审结该案，促进了司法公正，取得了良好的社会效果。  

象州法院审理象州县人民检察院起诉叶向崇、覃家愿犯开设赌场罪和敲诈勒索罪，被告人叶冬生犯开设赌场罪一案【（2014）象刑初字第1号】。象州法院随机选取了覃惠才作为陪审员参与审理此案。此案三位被告开设赌场，并曾于2012年4月押送被害人吕浩贵到县郊区沙场暴力威胁其赔偿赌场损失30000元，被告在网络上遭到发帖谴责，社会影响极大。象州法院通过邀请人民陪审员参与庭审，公开审理，接受社会公众监督等方式，让群众了解法院工作方式，普及法院保护群众权利的法律常识。在庭审中，陪审员通过参与评议，也让法官更多了解群众观念和感受，取得了判决的政治效果、社会效果和法律效果高度统一。

3.通过参审，进一步提高了案件的质量。2012年，区高院将人民陪审员列入绩效考评指标体系后，来宾市法院加大重视对人民陪审员参审率，规定凡是适用普通程序的案件都要求人民陪审员参加，参审率达到了90%以上.。有人民陪审员参加的案件，上诉比例、提交审委会讨论的数量都有所下降，而审委会讨论和二审法院审理后改变合议庭意见或改判、发回重审的比率有了较大的下降。以武宣法院为例:2012年人民陪审员参审的146件案件中，上诉率为9.13%，调撤率为58.4%、提交审委会讨论为26.5%、审委会讨论后改变合议庭意见为33.2%，上诉二审法院审理后改判和发回重审的为1.83%；2013年人民陪审员参审的244件案件中，上诉率为8.26%，调撤率为60.7%、提交审委会讨论为22.9%、审委会讨论后改变合议庭意见为29.8%，上诉二审法院审理后改判和发回重审的为1.39%；2014年人民陪审员参审的293件案件中，上诉率为7.56%，调撤率为61.3%、提交审委会讨论为23.8%、审委会讨论后改变合议庭意见为28.5%，上诉二审法院审理后改判和发回重审的为1.79%。到2013年六个基层院人民陪审员是125人，参与审理案件2999件，其中刑事案件763件，民商事案件2156件、行政案件80件，并参与调解各类纠纷案件1000多件。

人民陪审员通过参与陪审案件，提高了办案效率和调解成功率，扩大了审判效果。人民陪审员一般在当地有一定影响力，群众信赖和认可度较高，又拥有法官所不具有的亲和力和一定范围的社会资源，他们参加审判，对成功调解案件能起到了积极作用。案件的成功调解，不仅真正做到胜败皆服、案结事了，使诉讼纠纷得到完全彻底地化解，更重要的是通过人民陪审员的努力和积极参与，办好一案，教育一片，一定程度上抑制了诉讼纠纷和社会矛盾，对进一步树立司法权威和良好的法院外部形象也有不可低估的积极作用，对建设平安、和谐社会有着无可替代的作用。同时，结合审判工作实际，优化对人民陪审员的规范管理和科学使用，较好发挥人民陪审员“五员”的作用：即当好审理案件的陪审员、法律的宣传员、人民的监督员、纠纷的调解员、执行的联络员,拉近了法院与人民群众的距离，使人民当家作主、人民参与司法的优势和作用得到充分发挥和体现。兴宾法院来华法庭开庭审理一起离婚纠纷案件，庭审过程中，被告十分激动，一度威胁要退庭。陪审员和主办法官好言相劝，庭审才得以继续。庭审结束后，陪审员黄世龙主动去做被告的思想工作，动之以情晓之以理，被告认识到了自己在对待原告上错误，主动向原告道歉，争取了原谅。最终，原告主动撤诉，夫妻双方得以和好。

4.提高队伍素质，加强了审判监督。人民陪审员由于直接参加到审判过程中，因而与其他监督渠道不同，人民陪审员更便于对法官的道德品质、审判行为进行直接、全面的监督，能够比较有效地防止法官可能产生的腐败行为，一定程度上提高了法官加强防腐拒变和廉政建设的自觉性。人民陪审员参与审判的一个重要功能，就是加强对法官的监督。 

5.改善了司法环境，强化了司法权威。人民陪审员大多来自基层，了解民意、熟悉民情，群众信赖和认可度高，比法官更具有做当事人思想工作方面的优势，法院做出的调解、裁判更能得到当事人的信服，进而使当事人自觉履行裁判义务，尊重司法权威。同时，人民陪审员通过参与陪审既增进了对法院工作和法官的理解，又提高了法律意识，而且通过人民陪审员对陪审体会和自身审判经历的宣讲，让更多的民众了解法官和法院，消除了社会和当事人对法院和法官的不当指责和猜疑。另一方面，由于人民陪审员从普通民众中推荐，并经人大常委会任命产生，在民众与法院之间起着桥梁和纽带作用，并通过自身的审判经历和体会，让更多的民众逐步了解法院和法官，纠正对法官不恰当的评价和不合理的要求，从而减少涉诉信访案件，一定程度上改善了法院司法的社会环境。如兴宾法院民二庭审理了韦荣森等21名原告诉被告覃子洁、张天晓的15件财产损害赔偿纠纷系列案件。被告与原告签订《承包土地合同书》，承包了原告所在村的承包地1175亩用于种植速成桉。被告在合同履行过程中占用了原告韦荣森等21户村民的275亩土地进行经营。双方以至涉诉。立案后，该院民二庭黄金文法官与人民陪审员李家妥、黄海宽组成合议庭共同审理该案。陪审员黄海宽是法院退休干部，精通法律知识；而陪审员李家妥则是来自基层农村的农民，他熟悉民情、了解民意，知晓农民所思所想，在做当事人思想工作方面较法官更具有优势。主审法官与两位人民陪审员分工配合给当事人做思想工作，通过释法明理最终化解多位原告与被告之间。最终，被告覃子洁、张天晓承认损害原告合计赔偿21名原告损害赔偿款220640元。案件最终得以圆满结案，原、被告对法院判决心服口服。

二、来宾法院人民陪审员工作存在的主要问题及危害

（一）来宾法院人民陪审员工作存在的主要问题

1.人民陪审员任期过长，角色定位模糊

长期以来，人民陪审员附属、陪衬地位和作用饱受诟病，基于身份、职权和保障方面的欠缺，陪审员自身往往也缺乏独立作出判断乃至推翻职业法官判断的信心与“能量”。作为裁判者的人民陪审员由于“不独立”，依附于职业法官的独立思考和判断能力，实践之中存在人民陪审员长达5年的任期，不利于陪审员的正常流动。更有甚者，有些将近10年，如兴宾区法院有将近20人从2008年一直在该院做陪审员至今，在这么长时期的审理工作中，人民陪审员的思维方式渐渐向职业法官的靠拢，又谈何知识的互补？最终的结果恐怕只能是，形成以人民的名义来进行陪审，以民意的代表来掩盖司法中固有弊病的结果。陪审员较长的任期使人员相对稳定和固定化，导致陪审制度的司法民主价值无法体现。

另外，法官引导和协调人民陪审员参加庭审活动和做出裁判的能力有待提高，适用人民陪审员审理案件的范围规定模糊，不利于充分发挥陪审制度的功能。人民陪审员的任职条件过高，不利于民众广泛参与等等这样那样的问题，造成定位角色模糊，缺乏相关内容的制度保障，缺乏对陪审员的责任追究机制等。

2.人民陪审员“陪而不审”，参审发展不平衡

人民陪审员工作发展不平衡，兴宾、金秀、忻城、合山法院发挥人民陪审员的作用比较好，武宣、象州对人民陪审员的优势发挥得不是很理想，倍增工作也比较慢。来宾中院一审案件一直以来都没有邀请人民陪审员参审，人民陪审员管理不到位。如下图

2014年六个基层法院与中院人民陪审员参审案件情况对比图

人民陪审员工作和人民陪审制度要求决定：人民陪审员应当服从人民法院管理，法院对人民陪审员也应该加强管理。因为，如果没有严格的管理办法和激励机制，对陪审员就无法从根本性问题上、深层次实施管理；而陪审员也认为陪审工作只是一种义务，没有责任，没有压力，工作干好干坏对自己并没有什么影响，因此，在接受法院管理时表现为被动式、松散型的。由于缺乏根本性、科学性管理，无法调动陪审员的积极性，从而导致人民陪审工作难以落到实处。

在参审过程中，有相当一部分人民陪审员只是重在参与，没有从实际上去“审”，而是把参与的程度停留在“陪”的层面上。虽然法律规定人民陪审员在陪审时与审判员行使同等的裁判权利，是合议庭的组成人员，但在实践中陪审员参加案件的审理，多数人民陪审员是有自己工作单位的，由于一些单位领导对人民陪审员工作的偏见，没有给人民陪审员足够参审时间和培训时间，致使人民陪审员的参审率和培训率低下，如2014年来宾中院组织的两期人民陪审员培训，部分基层法院人民陪审员，均已报名参加培训，但最后还有部分不能参加，原因是因为其单位不同意安排时间参加。由于培训相对较少，使人民陪审员对庭审技能技巧把握不准，对法律法规了解不够，参与案件审理时，与审判员之间难以形成优势互补，能发挥主观能动作用小。人民陪审员在参审案件中很少有像审判员一样去认真审查案件事实，并为案件的处理去动脑筋。陪审员本身没有摆正位置，也存在认识上的障碍，没有认真地履行自己的职责，没有把自己作为审判人员对待，认为发不发表意见也起不了作用。即使自己有不同意见，他们或因为自己不是法官而不坚持自己的意见，最后也同意法院审判人员的意见罢了，或因为对审判业务不熟，缺乏法律知识或专业知识，因为不懂而确实发表不出有见解的意见，陪审案件往往只能仅从道德、情理方面发表粗浅意见。另外，不少法院或法官请陪审员参加合议庭是目的不正，只是为了解决审判人员不够、不能组成合议庭的问题，请陪审员的目的本身就不是为了案件的正确处理，而是为了在程序上组成合议庭，即是所谓的“拉郎配”。

这种“陪而不审”现象主要表现为多数陪审员的发言时间不多，有时候甚至一言不发，他们只是坐在审判台上充当合议庭成员参与案件审判。庭外也很少跟法官进行交流，再加上在庭前没有查阅案件材料，对案件的情况不够了解，以至于对案件的审理没有自己的见解，无法提高案件的参与度。特别是一些基层法院的一些陪审员大多是来自周边乡镇工作人员，他们平时的工作安排比较紧凑，很难挪出时间与审判人员进行交流。另外，在参与庭审时也只是通过当事人简短的说明介绍了解案情，这样就没有充足的时间进行分析和判断，没有自己的看法和见解，成为了观摩庭审的一员，而不是审理案件的一员。“陪而不审”的模式也让案件当事人未能感受到人民陪审员参与案件审理所带来的好处，使得这一职位形同虚设，人民陪审员制度在“法制”与“法治”上也就体现不出相应的价值作用。

3.人民陪审员选任的随意性，队伍结构不合理

人民陪审员选任机制具有一定的随意性，造成选出的人民陪审员不具有代表性或普遍性，有悖于当初设定的目的。设置人民陪审员制度主要是为了解决一些专业性、技术性较强或一些重大影响案件及贴近人民生活的民生的案件，要求人民陪审员要具有一定的相关专业知识或群众威望高、道德品质好并具有独特的社会经验，推动法官查清案件事实和促进双方当事人达成调解协议，化干戈为玉帛。

人民陪审员来自于人民，应是多层面、多行业、多渠道，具有一定的代表性和人民性。最高院和司法部联合出台的关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见的相关规定：“人民陪审员人选的确定，应以体现人民陪审员来源的广泛性，应当注意吸收那些社会各阶层人员，”。现实中选任人民陪审员时，所选任的人民陪审员大部分是人民团体（妇联）、事业单位职员、学校、医院等部门的公职人员，来自机关、事业单位陪审员参审案件较多，而来自村、居委会等其他阶层的少而又少甚至没有，如进城务工人员、农民相对较少，难以体现人民陪审员来源的广泛性，使人民陪审员队伍结构不合理，如图所示。

同时，法院根据自己需要选一些法院内部招录聘用书记员或内勤作为人民陪审员，向人大提请任命，致使选择范围过窄，不具有当地的普遍性和代表性；有的是经过领导酝酿把一些人大代表或妇联等相关人员作为陪审员提请人大任命，致使监督权与审判权融为一体，不利于对司法权的监督；有的是从不普选，而是寻找一些退休的老干部或特别人员来担任人民陪审员，提请人大任命等等情形，很少严格按照人民陪审员的决定把握人民陪审员的选任工作。

由于没有比较明确的任务要求和考核指标，人民陪审员的管理、陪审、参审、经费保障都没有得到很好的落实。一是选任难。按照人民陪审员选任条件，必须具备大专以上，很难达到职业构成、民族构成、学历构成具有广泛的代表性。特别是广大农村的农民陪审员，更是难以选任。二是参加庭审难。因为人民陪审员都是来自各行各业，他们还在自身的本职工作，工作繁忙，有些担任一定的职务，陪审只是义务性的工作。且一些单位认为陪审员出庭是搞“副业”、搞“创收”，不支持法院“借用”陪审员。如果按照要求落实随机抽取陪审员规定，在随机抽取之前或之后，还必须问他们某某天是否有时间参加庭审，那工作量就非常之大，增加成本。三是培训难。基层法院由于师资、经费等原因，很难对人民陪审员进行全面系统的培训和知识更新，业务技能很难提升，陪审很多是陪而不审，没有能充分发挥人民陪审员的作用。

在当代经济日趋复杂化，司法的裁判需要更加高深的知识为背景，如西方的法官往往是杰出人士担任，他们俨然是一群“有修养的伟人，甚至具有慈父般的威严”。1法官作为运用法律进行争议裁决的人，尚且需要长期的学习和思索，才能胜任审判工作。而人民陪审员这些缺少法律知识的普通群众，姑且不谈职业道德和责任问题，光就专业知识，都难于服众。汉密尔顿曾经谈到法律“种类繁多,案例浩如烟海,必长期刻苦钻研者始能窥其堂奥。所以,社会上只能有少数人具有足够的法律知识,可以成为合格的法官。”2司法的精英化是否定陪审员制度堂而皇之的理由，而坚持陪审制度的人们则将法官由于过于集中于精英化的训练，其危害性在于理性有余感性不足，甚至不能理解普通百姓的感受。同时如果强调司法精英化而否定人民陪审制度，将使法官更加容易产生腐败。

   正如法国著名政治家托克维尔对陪审制的评价:“实行陪审制度，就可以把人民本身或至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是陪审制度把领导社会的权利置于人民或者一部分公民之手”。1虽然我国人民陪审员制度的重要目标是展现司法的“大众化”功能，但是学历低、收入低、地位低的人又几乎不可能成为人民陪审员，或者说人民陪审员高学历化、公职化等特点表明实践中存在着明显的人民陪审员选任“精英化”趋向，这种趋向的存在既在事实上剥夺了作为社会最主要群体的工人、农民担任人民陪审员的资格，也违背了构建人民参与陪审的初衷。

4.人民陪审员成为法院的“编外法官”

基于基层法院，由于案多人少，加上现有的陪审员数量的限制，有一部分人民陪审员也就变成法院的“专职陪审员”。特别是基层法院人民法庭的陪审员，人员基本相对固定，这些“专职陪审员”一年陪审的案件，少则几十件，多则一、二百件以上。另外，有个别法院招聘的人员既是书记员又是人民陪审员，更有甚者有些人民陪审员直接固定在某一业务庭陪审案件，变成了法院的“专职陪审员”，从而影响了司法公正。依据有关法律规定，法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的应当在陪审员名单中随机抽取确定，但这一规定在现实实际中却难以做到。主要原因是人民陪审员大多是在职人员，审判时间无法保证，不能根据法院安排参加审判。有些法官嫌麻烦，怕监督，缺少让人民陪审员参与案件的主观意愿，加上法律没有具体规定有多少比例的案件必须有人民陪审员参与审理，导致法官在是否请人民陪审员有较大的随意性。因此，在审判工作中许多法官都比较喜欢找自己关系比较好、比较熟悉的陪审员，这样一来制约作用可能明显削弱。使人民陪审员变成“编外法官”，与法官变成了同一个战壕里的战友，使随机抽取的规定无法落实。

5.人民陪审员在诉讼监督中的冲突

对人民陪审员没有建立相应的监督制约机制，导致部分人民陪审员对是否参审的随意性比较大。一是部分人民陪审员缺乏培训及相关法律知识，认为其在庭审中处于“陪”而不“审”，“合”而不“议”的地位，不愿参加庭审。二是部分法官担心人民陪审员缺乏相应的庭审知识及法律知识，会影响案件的审理进度和审理质量，对邀请其参审有抵触情绪。

人民陪审员具有监督制衡职业法官的作用。法官的职业化解决了法官素质方面存在的问题，但另一方面仅仅精通于法律的职业法官，在知识结构、社会经验、职业偏见等方面同样存在着可能导致不公正裁判的危险。职业法官由于难于排除职业潜意识的干扰，同时过于关注法律规则往往会丧失自然公平的知觉，例如刑事法官往往具有较强的追诉倾向。而封闭的专断的思维习惯与执业环境往往也会使职业法官面临较大的职业道德风险，如果参与判决活动的都是与其关系密切的同事或者只有法官一人，那么一个人敢于贪赃枉法的可能性比较大。从这个层面上看，不但应独立于职业法官，更可以在司法过程中发挥监督制衡职业法官的特别作用。通过陪审员参与审判，以其丰富的社会生活经验弥补法官在这方面的先天不足，陪审制度更是对司法权实行民主监督的主要途径，陪审制度的监督与新闻舆论等社会监督方式相比，陪审制度的监督又具有直接性的特点，不会因为利益上而出现的相关迁就和纵容的现象，对案件实施的认定往往比较准确全面，而不会出现新闻媒介在行驶监督权时所可能出现的对案情拿不准甚至片面失实等现象。

6.人民陪审员陪审积极性极低，缺少应有的奖惩机制

目前，人民陪审员多数来自于国家公务员行业或企、事业单位的在职人员，他们都有自己的工作和相应的工资待遇，但如果被人大或人民法院任命为陪审员，则他们有义务执行陪审职务，参加人民法院的案件审理工作，与审判员享受同等的权利。但人民陪审员执行陪审职务的工作，无疑是超出其原工作范围的新任务，尽管陪审员执行陪审职务有法律保障，但由于陪审员在人事管理上仍由原单位操作，导致陪审员如到法院参与案件审理，则在原单位只能按请假处理，必然影响陪审员在原单位的待遇及评比，难以协调陪审员原来的工作与执行陪审职务的关系。另一方面，人民陪审员参审案件的误工（误餐）费用太低，也是影响人民陪审员参审率，1个农民工，现在一天的工钱是100-200元，而我们给他们的误工费一天才100元以下，最少的才40元，因为人民陪审员参加案件审理、培训都需要时间，但我们能支付给他们的误工费又不高，因此，此问题也是影响人民陪审员参审率、培训率的一个大问题。加之陪审员没有明确的政治地位，人民法院日常又疏于管理，也没有其他激励机制，故陪审员普遍把执行陪审职务当作“ 额外负担”，存在应付心理，甚至有抵触情绪，能借故推脱的就推脱不来，积极性不高。

7.人民陪审工作机制亟待完善

由于所处的地域不同，特别是人民法庭，随机抽取只能流于形式，随机抽取到的陪审员由于工作等其他原因无法参与陪审，或者无时间参与合议，这样，实践中随机抽取就成为谁有空谁就陪，这显然进一步削弱了陪审员对法官的监督制约作用，而且会造成陪审员之间工作任务的不均等、不平衡。人民法庭随机抽取人民陪审员参加陪审方式由于现实因素制约难以实现，因为人民法庭大多是处于乡镇，不像发达城市交通便利、随叫随到。

一是权利义务不明确。人民陪审员相关决定虽对陪审员在审判中的权利和义务进行了笼统的规定，但需要进一步明确细化;同时对有关陪审员从事陪审工作的责任追究机制和监督制约规定不够健全，监督处分规定没有细化，最高法院关于人民陪审员管理办法第三十五条中虽规定人民法院可以对人民陪审员所在单位给予处分提出书面建议，但缺乏可操作性和刚性，导致对陪审员的管理松散乏力。此外，人民陪审员参与审判活动的经费仍然存在保障难落实，不到位。二是管理制度不尽完善。由于陪审员档案制度不完善，其参审、培训等履职情况未载入个人档案，这样难以保障对陪审员的年终考核与日常监管。三是随机抽取的实效性不强。根据关于完善人民陪审制度相关规定，法院审理案件应依法由人民陪审员参与审理，并从人民陪审员名单中随机抽取。这一规定的本意是避免和减少人为干扰的不公正因素，但实际很难真正得到落实。一方面，基层法院特别是人民法庭陪审员相对较少，且均为兼职，随机抽取的陪审员在大多情况下因其它原因或工作很难按时参审，需重新抽取，以至反复调换和抽取，最终使该项制度无法落到实处。另一方面，转型时期随着经济社会的快速发展，疑难、复杂、新型案件不断增多和出现，这些案件的解决不仅需对相关领域的专业知识有所了解，还需要扎实的法理知识，但实践中并没有根据陪审员的自身特点进行分类让其参审，而大多采取简单的随机抽取方式，这样看似公正、公平，但却未考虑随机抽取可能出现陪审员工作生活阅历、个人专业知识与参审案件的需要不相适应的情况，致使陪审员在参审中很难发挥其优势1。

另外，来宾中院一直以来都没有陪审员参审案件，大多法官认为中级法院一审案件相对较复杂，认为人民陪审员法律专业知识缺乏，因而，一直以来来宾中院都没有邀请人民陪审员参加过一审案件，发展极不平衡。

（二）人民陪审员工作相关问题的危害

陪审员制度存在的不合理性，五年的任期过长、基层群众代表比例过小、参审环节的困难、履职的失衡等这些因素的存在，导致：

1．不利于司法民主价值的实现。倒金字塔化的陪审员资格正如托克维尔称，“陪审制首先是一种政治制度。其次才是一种司法制度”。2为什么叫“人民法院”，这一称谓即表明我国法院的人民属性，民主是人民性的最大表征。人民陪审员制度能将民主价值贯彻于司法制度，实现司法民主莫过于人民陪审员制度，相关法律法规对其做了详尽的规定。但是，不得不令人遗憾，这些举措不能促使人民陪审制释放出本应有的司法民主价值，却产生了事与愿违的结局。我们所期望的陪审制的目的之一便是为实现司法民主与司法大众化，但目前的情形背离了陪审制的设置目标，导致其要么成为城镇居民的陪审，要么成为行政管理者的陪审，农村居民在人民陪审员制度中出现边缘化趋势，导致司法民主价值无法得以彰显。目前法院陪审员主要由城市居民组成和国家机关行政管理者，也就是说陪审员的身份并不具有广泛的代表性。

从本质上讲，司法具有法律性同时兼具人民性和社会性，司法的法律性旨在强调司法的职业化和专业性。而“司法的‘社会性’体现司法活动应当吸纳主流的社会价值观，真正使判决符合人情、天理和国法；司法的‘人民性’意味着人民有权参与审判，‘人民法院’也就是人民自己的法院”。1也正如邱联恭先生所指出的，“由于司法裁判程序直接涉及国民之身体、生命、自由、法律地位或财产，如完全委由法律专家即法官控制运作，而一概不容许一般国民参与，自未能贯彻司法民主化及民主权之原理之精神”2

2．不利于案件的公正裁判。首先，法官比常人而言具有更强的对证据认定和法律知识的能力，但在长期的审判过程中，法官也容易囿于审理案件所涉及的法律知识和专业领域。形成主观偏见甚至思维定势从而逐渐脱离社会，导致对一般社会经验的缺失，形成审判中的先见或偏见。其次，为了追求审判公正而提出了司法独立的要求，使职业法官与民众之间必须保持一定的距离，由于法官长期处于行政官僚体制之下，司法权的行使处于一个自我封闭的园囿之内，缺乏体制外的监督和制约，同僚之间的职业升迁、人情世故相关联的利害得失衡量等因素这些都使得法官在案件的裁判中难以抵御来自体制内部特别是上级领导者的间接或直接的影响及干预，从而导致公正审判的缺失。因此，必须关注“在走向法官职业化、精英化的过程中，怎样才能够避免法官由于逐渐脱离社会而导致民主化的缺失，因为他们对社会常识的不熟谙，他们是否会做出很愚蠢的判决，是否会做出与民意民心完全相悖的判决”等问题，1为此，对这些的关注必然增强了对职业法官权力制衡和监督的必要性。因此，“主体”、“观念”的双重考虑构成了陪审制度的设计：人民参与司法；还有社会观念也随之加入到司法的决断当中。通过陪审员作为“普通的民众代表社会良知参与法庭审判，从而防止官僚体制下的法院滥用自己的权力”2。也即用常人的判断约束职业法官的偏见，用人民的权力限制精英的权力，由此实现陪审制度对司法权力监约和督制的功能，从而使司法民主的珍贵价值得以贯彻。

习近平总书记引用培根名言谈司法公正：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”司法公信力在中国的司法审判中并不缺失，只是由于某些方面的原因发展得并不理想，缺乏某些保障其可持续发展的机制。陪审制就是能生成司法公信的一项机制，但是在现今的法律规则框架内却遇到了发展的内在阻力。在审判质量效率指标考核体系中，陪审制必须找到促进司法公信的发展，促进政治效果、社会效果、法律效果的相统一的立足点。

3．不利于维护当事人的利益。法谚云：“正义不仅应当得以实现，而且应当以人们看得见的方式加以实现”， 司法公开作为法治的一项基本要求，包括了诸多环节的公开性要求，毋庸置疑，审判公开是其中重要的一项，除了庭审直播、民众旁听、新闻采访等这些临时性的措施，让普通百姓直接坐在审判席上参与案件庭审，无疑直接拓宽了民众参与司法活动的渠道，是司法公开最直接、最具有可操作性且最具实质性内容的举措之一。在适用陪审制的情况下，人民陪审员通过直接参加案件庭审的方式，其一，为庭上法官与当事人的沟通提供更为顺畅的平台，其二，直观拓展司法审判的知情范围和透明度，由此构成陪审制的一项基本功能，即“为司法公开提供具备可操作性的平台”。

4．对司法公信力的影响。陪审员选任定位不准，陪审员向"精英化"方向发展，"草根民主"  的丧失割裂了陪审员与民众的紧密联系；陪审员缺乏话语权。经验、自信心不足，存在附和法官，影响表达民意；管理不规范。缺乏考核、管理和监督机制，影响自身形象，导致民众参审的认同度降低；与法官缺乏互动。基层法院陪审率很高，但往往是请来凑人数，或完成任务，向社会民众传递对司法的信任而已。

三、人民陪审员工作机制存在问题原因分析

考察人民陪审员工作机制，不能只从宪法法律文本出发，应结合实际的司法运行过程去进行全面和真正的认识。正如美国学者博登海默所说: “一国的法律制度好比象一架结构复杂的机器，对这一部机器性能的了解，你决不能只看说明书，而必须通过实际的操作。”1

（一）思想观念滞后

有的法官认为使用人民陪审员比较麻烦，浪费人力、物力、财力和精力，且陪审员不能保证准时出庭，由此，对陪审员制度敬而远之。有的陪审员缺乏奉献精神，参加开庭、合议要求法院派车接送，得过且过等等，挫伤了法院和法官适用陪审制度的积极性。部分党政领导对人民陪审工作的重视不够，在扩大陪审员选任规模、落实陪审员经费保障制度等方面，大打折扣。个别法院“政绩观”不当，为了应对上级参审率等指标考核，推行了驻庭陪审、“编外法官”等所谓的经验，甚至产生一些陪审专业户等现象。

（二）制度设计存在偏差

从审理案件范围看，人民陪审员仅参与案件审判的规定过于狭窄，陪审员的作用得不到充分发挥，缺乏成就感，影响了一些陪审员的工作积极性。从经费保障情况看，同级财政保障的经费体制，忽视了地方财政的实力差异，致使陪审经费在经济欠发达地区根本没有保障。从随机抽取情况看，随机抽取制度没有考虑到县法院及广袤农村的现实，给陪审员造成了路途上的不便。从人民陪审员任职资格看，担任人民陪审员的门槛设置得过高，尤其是大专以上文化程度的学历要求不符合基层实际情况，致使一些学历不高人员、农民被挡在门外。同时，也因“农村十里不同俗”，而造成“外来和尚难念本地经”的尴尬局面。

（三）选任管理不科学

从陪审员履职情况看，有的陪审员存在好人主义思想，为了避免打击报复等，庭审、合议等态度不积极。从使用情况看，有的法院出于功利主义考虑，自觉不自觉地把其当“编外法官”使用。从日常管理情况看，对陪审员面临的法律道德风险，缺乏必要的约束、监管，滋生了陪审员与当事人之间的利益交换等现象。从陪审员选任情况看，有的法院在增选过程中，过多地依赖于有关组织、机关单位的推荐，而有关组织在推荐中又优先推荐了“自己人”，造成陪审队伍出现了“官僚化”现象。从陪审员奖惩情况看，有的法院没有把一些履职情况不好的陪审员及时清理出陪审队伍；同时，对一些优秀的陪审员宣传表彰力度不够，陪审员干好干坏一个样的现象仍然存在，影响了陪审热情。

在人民陪审制的实际操作过程，一是法院主持下的陪审员选任呈现出体制内的精英化和固定化特征，使得陪审员的代表性和反映社情民意的功能大打折扣；二是在法院对人民陪审员进行的各种日常管理、津贴发放、岗前培训等过程中，法院对陪审员的心理优势和专业在无形中被不断强化，陪审员处于被管理、被调教甚至被施惠的位置。通过法院对陪审员实施的这些“规训”活动，使其不至于成为一个“异己分子”，使陪审制度这一外部制衡机制转化为一种内部平衡机制，外行裁判者的权力受到削弱甚至架空。1陪审制成了司法民主徒有其表的象征与点缀。在法官“规训”活动行之有效的背景下，陪审员的“合议”功能被严重弱化和抑制，在很大程度上蜕变为法院弥补其审判资源不足的功能替代品：目前，日渐增多的受案数量和纹丝不动的结案率之间的矛盾，给了法官非常大的压力。此时，人民陪审员很好地填补了人手不足的空缺，对于那些必须适用普通程序进行审理的案件，他们和法官一起组成合议庭，维护了程序形式上的合法性和正当性。二是在广大的农村地区，法院的主要问题在于有限的正式司法资源（在编的干警人数）和幅员辽阔的管辖区域之间的矛盾。在此情况下，引入人民陪审员，其实间接地延伸了基层法院的触角，将法院的治理范围从中心县城扩展到更为广阔的农村。调查表明，大量的农村陪审员扮演着开庭时的书记员、开庭前的法律文书送达人、法官不在时的看家人、判决后的执行人等角色。综上，可以看出，在实践过程中，国家立法对人民陪审制度的功能预期已经在“法院需要”导向下发生了一定程度的异化，其功能定位亟待重新厘清和明确。

（四）法官排斥陪审员的权力参与

从以上人民陪审员存在诸多的异化现象，直观的解释是法官利用其在司法场域天然的主导优势抵制、排斥人民陪审员分享其审判权力。大大降低了当事人对其工作的认同度和陪审员参审的自信度，司法公信力建设进程的加快受到严重的制约，陪审员向社会公众有效传递司法的正能量和信任感将受到阻碍。

从过往陪审员的来源看，所谓“个人申请和组织推荐”最终往往简化为法院圈定。易相处（或称“听话”）的和有一定法律专业知识的人更受一些法院的青睐。陪审员由此也常被异化为极少数人的一份兼职工作，而非更广大公民的基本权利。“陪而不审”的陪审制在司法权威难立、司法资源并不宽裕的当下，也备受指责。

刘哲玮博士认为，法官之所以倾向于排斥陪审员的权力参与，可归结为以下几个方面原因：一是陪审员缺乏审判经验，因而职业法官有理由怀疑其审理案件的效率；二是陪审员大多并没有专业的法律知识，因而职业法官有理由怀疑其审理案件的质量；三是陪审员属于法院体制之外，不受法院体制的约束，不了解审判活动的潜规则，职业法官却必须面对“结案率”、“错案追究”、“裁判文书制作规范”等法院系统内部的考核要求，因而法官不愿意与其分享审判权；四是陪审制度的核心，在于陪审员分享了法官的审判权。权力在法官和陪审员之间是此消彼长的分配，陪审员的权力必然是从职业法官手中让度出来的，故在具体的司法审判中，陪审员与法官之间的博弈是典型的零和博弈。对于前三项原因归纳，我们可以有一些很直观的对策构想，比如：（1）审判效率的提高应着眼于法官诉讼指挥权的有效行使以及对当事人滥讼、缠讼行为的有效规制；（2）关于“错案追究”等法院系统的内部考核要求，则可与“判决书少数意见保留”等制度相配合，当职业法官的意见无法与合议庭的多数意见形成一致时，则其可以通过少数意见保留这样的制度来作为其事后免于“错案追究”的依据；（3）关于陪审员欠缺专业法律知识的问题，一方面可考虑将陪审员的权力限定于仅就事实问题作出判断，另一方面通过选任具有多元知识背景陪审员参与审判也可与法官形成知识结构上的互补，从而保证裁判者可以充分获取有利于纠纷解决的各种信息。这种多元的知识背景既可以是涉及专门技术领域的专业知识，也可以是诸如“依法收贷”事件中村支书扮演的“中人”角色即渗透在各种场景关系中的“地方性知识”。1但是，此类直观的“问题-对策”模式却不足以应对“权力的零和博弈”这样一种结构性的难题，或许我们只有重新追溯“陪审制度之功能定位”这样的源问题，才能从中获得必要的解题思路。

在司法实践中，由于法院对陪审员采取种种“规训”措施，造成陪审员无法有效履行“合议”功能。但是，职业法官只有与具有普遍代表性的平民陪审员进行充分对话才能有效获取解决社会纠纷所必需的多元信息。从“规训”到“对话”，首先要在理念上完成对陪审制度功能的重新定位，在“止争”的共识下，使法官与陪审员之间的权力游戏从“零和”转为“双赢”。

四、人民陪审员机制完善的路径

当前正处在社会转型期、改革攻坚期、稳定风险期，各个领域矛盾纠纷高发多发，人民群众司法需求日益增长，对司法为民、公正司法的要求越来越高，法院干警执法办案的过程和结果越来越多地公之于众，接受人民群众评判。为此，来宾法院提出"一审案件以陪审为原则，不陪审为例外"的总体工作要求。

 “如果根本不知道道路会导向何方，我们就不可能智慧地选择路径。”1正如我们进行所有司法改革的终极目标都是为了建立公正高效的司法制度，进行法官与人民陪审员关系异化纠正，最终目标也是实现公正司法，提升司法公信力，在全社会实现公平与正义。在总的方向确定后，本文建议沿着以下的路径对法官与人民陪审员关系异化进行纠正： 

（一）从“规训”到“对话”的理念与路径的实现

法院之所以对陪审员采取“规训”的姿态，在权力体制结构上主要可归结为两方面的原因：其一，在转型中国，仍然主要是依托组织的力量而不是现代法制的力量来实现其治理目标的，司法必须服从于党治理社会的目的，政治要借助于法律的技术，法律也必须服从政治的要求。在这种“政法”传统下，法院只是承担“社会治理/控制”功能之国家权力组织网络的环节之一。其二，法院基于权力的天性本能地排斥外部监督者分享其审判权力，此即所谓的“权力的零和博弈”。在权力运作的惯性思维中，所有异质性的存在要么需要排斥出局，要么需通过种种“规训”措施加以同质化。而由于职业法官群体在专业司法场域天然的主导优势地位，也使得此种“规训”成为可能；在必要的时候这套权力网络便成为贯彻党政首脑权力意志的通道。对于这样一种来源于体制之外的异质性存在的陪审员，偿若不能施以有效措施掌控的话，极有可能会造成权力意志传递过程中的“肠梗阻”。而一个法院院长如果不能按照党政首长定下来的调子落实审判结果的话，也难免遭遇在权力格局中被边缘化、甚至出局的命运。这也成为法院对陪审员实施“规训”的内在驱动。因此，要完成从“规训”到“对话”的转变，首先要在理念上完成对陪审制度功能的重新定位，在“止争”的共识下，使法官与陪审员之间的权力游戏从“零和”转为“双赢”。在此基础上，如果能与推动建立法官职务安全保障制度的努力相配合，陪审员的权力参与又可在一定程度上成为法院与“政法”体制博弈的有利筹码。因为法官在对个案处理结果上具有过大的自由裁量权力，所以，法院经常在一些“重要或重大”案件上受到更上层权力的干预。从政治学的普遍定律来看：权力越是大到不受限制的程度，也就越可能受到更大权力的摆布。基于此，来自普通民众的陪审员作为民主的象征一方面可以分担法官的决策风险，减轻对国家权威的怀疑和抱怨，并可使判决获得更为坚实的合法性基础；另一方面也可以成为法官抗压、抗干预的一层屏障。此外，对此问题，可考虑两个方向的解决路径：

1.由陪审员对职业法官形成角色功能和知识结构上的互补。这涉及到的是陪审员的选任问题，对此，应视案件的具体情况采取随机选择和分类选择相结合的方式：比如，对于进入公众视野的公共事件，应注意强化陪审员的代表性。在可操作的前提下，尽可能扩大陪审员的遴选基数和范围，使之能够更广泛地代表社情民意；而对于某些类型化的细分领域案件，则可将陪审员的遴选范围相对限缩在一定的知识结构背景之下。如最高法院关于审理第一审专利案件聘请专家担任陪审员的相关复函就充分体现出这样的考虑。当然，正如前文已经提及的，这种与法官的专业法律知识背景构成互补的多元知识结构既可以是像专利纠纷案件那样涉及专门技术领域的专业知识，也可以是诸如“依法收贷”事件中渗透在各种场景关系中的“地方性知识”，等等。最后，从诉讼效率以及尊重当事人程序处分权的角度考虑，可赋予当事人相应的合议庭选择权，即由当事人决定其案件是由仅有专业法官构成之合议庭审理或是含有陪审员之合议。

2.由陪审员对职业法官形成决议权数上的优势。从关系心理学来看，三人成虎，如果陪审员的人数能适当增至3或4人，而专业法官的人数相应减至2或1人，同时给予陪审员独立讨论案情的空间和时间。那么，情况或可大为改观。陪审员人数上的优势又可辅佐增强其面对专业法官时之交涉力，同时可以通过与相似个体的交流互动中增强对自己秉持之自然理性的信心。法官虽在人数上处于劣势地位，但专业知识背景却又是增强其话语地位的有力筹码。如此一来，对话即成为可能。

（二）实现陪审员“大众化”与法官专业化之双赢

一个国家司法的社会化程度，是与民众对司法的认同程度成正比的。司法权威不能凭空而来，对司法的认同也不能仅靠法官自认为严格依法就实现了的。司法工作必须要有社会各界的支持和理解。司法在严格执行法律、严守自己的领地的过程中，必须融贯民意、民情，必须回应民众的要求和期待。冷漠无情的司法看似中立，但实质上达不到司法应有的社会功效。因此，我们不能以职业化为借口，在工作方式上追求特殊化、神秘化，滋生脱离人民群众的工作作风，也不能为了以专业化为借口，在办案过程中不顾实体正义而只顾程序正义、不顾政治效果和社会效果而只顾法律效果。我们必须在坚持司法工作专业性、职业化的同时，把司法与社会结合，把法律条文与常情、常理、常识相结合，进行法律效果与社会效果并重的司法活动，这样才能得到民众对司法的认同和支持。

我国历来是一个以农业为主的人情和乡土社会，是一个法治传统较为薄弱的社会，中国人的正义观和法律观是一种以人情为基础、以伦理为本位的正义观、法律观。我们更习惯于用直观的感受和自己朴素的感觉去评价法院对纠纷的处理，人们更愿意从伦理道德、自身利益及实质合理性的角度看问题。

地处广大农村地区的基层法院，刑事案件和行政案件相对较少，民事案件一般占收案总数的85%以上，这些案件的法律关系都不复杂，但在乡村这个熟人社会里，有时候能否得出一个在普通民众看来较为合情合理的结果不是仅凭法官拥有专业法律知识就能解决的。从这一点来说，在解决基层矛盾纠纷中，有着丰富社会经验的“老法官”可能比具有较高理论水平、但缺少基层社会经验的“青年法官”更有优势。尤其是基层法院的民事案件经过法官辩法释理、多做思想工作，大多能够以调解方式结案，从而彻底化解双方当事人之间的矛盾纠纷，而调解成功的艺术重点在于你懂得多少风土人情，你拥有多少处理农村社会日常生活纠纷的经验和能力，在处理这些纠纷中 “动之以理”往往不比“晓之以情”更重要。

（三）推行“人民陪审员寄语”制度

为强化裁判文书的说理，适用“人民陪审员寄语”制度公开宣判案件，这样充分发挥人民陪审员作为法官与当事人之间沟通桥梁的作用，从普通民众的角度解释判决、或向当事人提供一些法律之外的建议，帮助普通民众理解并接受法院的判决。对一些案件当事人情绪激动、争议大、社会关注度高，通过人性化的语言，从大众思维的角度，当庭向当事人进一步阐明了合议庭做出这一判决所考虑的因素，同时对败诉当事人表达了理解和关切，并对双方当事人下一步的纠纷处理提出了建议。通过“人民陪审员寄语”的方式来提高服判息诉，收效会更加良好。

（四）依靠科技信息，提高陪审质效，实现法官与陪审员关系的默契

依靠信息支撑，完善人民陪审员参审机制。在人民陪审员信息管理系统中设计庭前阅卷、案件合议、随机抽取、学习培训、监督评价等功能。通过网络平台提高参审能力。人民陪审员需定期登录管理系统查看、典型案例、学习法律法规及相关资料，学习情况系统会自动记录。人民陪审员在庭前和庭后都可以实现“在线阅卷”，并提出自己的合议意见；通过随机抽取确保司法公正，防止“驻庭陪审、编外法官”等情形；建立当事人、审判长、庭审三个评价体系，通过多方评价实现即时监管，督促人民陪审员提高庭审效果,从而达到法官与人民陪审员关系的默契。

强化深度参审，提升陪审质效。以强化评议权为核心，增强人民陪审员的责任感。合议时人民陪审员首先发言，法律文书制作时吸纳人民陪审员意见，并在合议笔录中体现。对人民陪审员与法官意见分歧较大的案件逐级向庭、院长汇报，乃至提交审委会讨论决定。

（五）“随机选定”，保障人民陪审员均衡参审

大力推进信息化在人民陪审员选任工作中的运用，丰富人民陪审员基本情况信息库，以摇号系统为中心，积极探索有效参审和均衡参审新途径。建立“错时”参审，解决人民陪审员工陪矛盾。建立符合工作实际的时间档案，标注每个人民陪审员每月适宜的参审时间，困难时间段则不参与摇号，有力提高了参审成功率；加强与人民陪审员单位沟通，争取单位的支持与理解。明确参审权重，保障人民陪审员参审机会。积极推行“一案一选”的电脑摇号机制，从人民陪审员信息库中随机抽取确定参审人员。根据人民陪审员工作时间和职业性质等实际情况，设定个性化参审权重，切实保障每一名人民陪审员的实际参审权利。设置屏蔽功能，避免人民陪审员职业同化。规定人民陪审员每年参审案件最低件数和最高件数，如参审最高不能超过40件、最低不能低于5件。将参审超过40件的人民陪审员自动屏蔽在摇号系统之外，有效地防止了“陪审专业户”或“编外法官“现象，让更广泛的民意进入司法。

（六）完善人民陪审员管理机制，发挥监督作用

采取“同步记载”，推行人民陪审员与法官双向评价机制，充分发挥人民陪审员的民主监督作用。通过系统对人民陪审员实际参审、陪审意见、采纳情况、法官指引等内容客观记录，采取全程留痕的办法，更加有效的解决人民陪审员“只陪不审、只审不议”的问题。同时，人民陪审员在参审过程中对法官是否尊重人民陪审员、指引是否公正中立等司法作风作出评价，客观反馈至系统，促使法官进一步规范司法行为，提高司法水平，维护社会公平正义。

建立、研究完善人民陪审员正常选任和退出机制，为人民陪审员工作注入新的活力。坚持以制度管人用人的指导思想，不断完善人民陪审员管理机制，增强管理工作的可操作性，推动人民陪审工作的深入发展。实行专人进行日常管理，具体承办随机抽取、工作统计、日常培训等审判保障工作，对人民陪审员的工作进行考核，将不遵守审判工作纪律、陪审工作质量差、责任心不强、参与庭审达不到规定要求、年度考核连续三年始终居于后位等事项列入退出机制，并通过提请人大常委会及时免去其人民陪审员职务。

通过提取客观数据，主动接受人大监督。系统自动汇总人民陪审员对法官工作的评价以及人民陪审员的履职情况，给人大近距离了解、监督人民陪审员以及法官的司法审判活动提供了翔实资料。

（七）创新陪审举措，扩大参审范围

1.来宾市法院将继续深入贯彻落实关于完善人民陪审员制度决定的有关精神，按照上级法院的要求，进一步加强人民陪审员的选任、管理、培训，完善相关制度机制，提高人民陪审员的整素质和履职能力，充分体现司法的人民性和民主性，提高司法的公正性，努力实现人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的工作目标。

2.在人民陪审员参审工作中大胆尝试，扩大人民陪审员制度适用范围，基层法院不仅在执行工作、调解工作等可以引入人民陪审员，还将邀请人民陪审员参与案件判前说理、判后答疑等工作，进一步拓展人民陪审员的履职途径。中院和基层法院比起来，所受理的一审案件难度更大，案情更为复杂。为此，更应采用请进来的办法，探索吸纳人民陪审员参与审判工作，切实保障人民群众对司法的知情权、参与权、表达权和监督权。中院法官要做到审理判决严密、细致，做到公正公开、依法判决，就更应该引入人民陪审员。因为作为从百姓中选取的陪审员，自己将民众意见带到了庭审之中，为的就是让庭审更具有公正性。来宾中院当下应该先在刑事审判中引入人民陪审员，通过随机抽取的方式，从辖区城区的兴宾法院人民陪审员名单中确定3名人民陪审员参加中院一审案件的审理。因为人民陪审员来自社会各阶层，熟悉社会生活，体察社情民意，能将社会民众最一般的是非观念带进审判过程，并注重从社会道德标准的角度判断案件，弥补法官经验和知识的不足，提高案件审判质效。下一步，将在审判工作实践中不断总结，不断丰富，形成相对完备的人民陪审制度，逐步把人民陪审制度扩展至民事、行政等案件。

另外，将贪腐案引入人民陪审员参与，参照东营市中级人民法院的做法，如2014年12月15日开庭审理了安徽省原副省长倪发科受贿、巨额财产来源不明一案，审理本案的合议庭由一名人民陪审员和两名法官组成。我国法律早就规定了人民陪审制度。但是，在贪腐大案中出现人民陪审员，却是第一次。以往在贪腐大案中，审理总是显得很神秘，公众对一些判决结果有意见，例如，有些人明明贪污了几个亿也却只判十几年公众很难理解。因此，在贪腐大案中，更需要人民陪审员进行监督，这是扩大司法公开和体现司法民主的表现。把人民陪审员引入贪腐大案之中，一方面能帮助法官抵挡部分来自权力的不当干扰；另一方面也可监督法官与当事人私下“勾兑”，促进司法公信力提高。

3.人民陪审员出庭的规范着装问题。当前有些人民陪审员参审案件时着装较为自由随意，与法庭上庄严肃穆的氛围形成鲜明的对比，显得极不协调。而关于完善人民陪审员制度的相关决定也没有对人民陪审员执行陪审职务时着装有明确的规定，现在是新媒体、自媒体时代，不管是法官或是人民陪审员，都严格、规范要求，因此，建议应为人民陪审员统一配备制服、胸卡、工作证，使得陪审员履行职务时更加规范化。

（八）完善陪审程序，提升事实审实效

通过完善庭前、庭中、庭后三个阶段的参审程序，提升人民陪审员参与案件事实审理的实效。召开庭前会议。在开庭前三日，召开由人民陪审员和法官共同参加的庭前会议。庭审中人民陪审员和法官在对案件需要查明的事实进行讨论，归纳整理事实争议焦点，让人民陪审员做到有的放矢的询问双方当事人，进而提高庭审效率。积极引导指导人民陪审员发问。在审判长的引导下，首先由人民陪审员就没有查清的案件事实进行发问，并鼓励人民陪审员针对当事人的回答进行追问。允许人民陪审员对要件事实以外的案件事实发问，提高人民陪审员对案情的宏观把握能力。

加强人民陪审员与当事人互动。开庭前审判长要向当事人介绍陪审制度和人民陪审员作用，为当事人向人民陪审员反映案件事实创造条件；人民陪审员协助法官查清案件事实。特别是对于医疗、知识产权等有较强专业性问题的案件，发挥人民陪审员的专业优势，为案件顺利解决奠定事实基础；审判长在主持法庭调查时为人民陪审员询问提供机会。在案件评查和庭审视频抽查中，将此作为检查审判长履职的重要内容。建立分阶段合议机制。案件评议分为法律适用和事实证据认定两个阶段。如果人民陪审员具有该案件的相关专业背景，又是法律专业出身，可以考虑对法律提出建议。在法律适用阶段，几名人民陪审员按照多数决原则只提出一种意见供法官参考。在事实认定阶段，法官和人民陪审员就案件事实及证据认定进行讨论，并按照一人一票的原则进行多数票决。事实审由法官和人民陪审员负责，法律审由法官负责。

五、结   语

“司法改革即是时代命题，也是一个实践性命题。”1最高人民法院在2013年部署用2年时间实现人民陪审员倍增计划工作已预料到改革试点的坚定性，并已于2015年上半年基本实现。人民陪审员制度实施十年以来提供了许多宝贵的经验。作为一项司法制度的经验调研，本文主要通过实地考察，初步认识、把握和理解人民陪审员的工作机制和功能发挥。强化对人民陪审员的管理，从而客观、系统、全面地反映人民陪审员工作情况，提高人民陪审员工作机制优化，从而撬动司法公信力的实现。但由于很多方面仍处于起步和摸索阶段，可资借鉴的经验和做法屈指可数，故无论是人民陪审员的功能定位、人民陪审员与法官关系的默契与和谐等方面的研究仍有很长的路要走。由于时间仓促、精力有限，我们无法全面收集到全区各个法院更为详细具体、先进宝贵的资料，仅能通过有限的资料反映出来宾市法院人民陪审员工作机制情况现状，文中许多内容浅尝辄止，未能深究，以致于留下诸多遗憾与不足。目前课题组所做的调研仅限于人民陪审员工作机制在实际运行过程中存在的问题和不足及解决的途径上，而人民陪审员制度、人民陪审员功能定位、法官与人民陪审员关系默契与和谐方面的研究等等，则是另一个更深层次的课题，有待于我们以后进一步的研究和探讨。希望这些有限的调研工作能为领导决策提供参考帮助，这也是本次调研的最终目的，有不对和错漏的地方，敬请批评指正。