环境审判专门机构的省察与重塑路径 

---基于310个“环保法庭”的实证分析 

广西壮族自治区来宾市中级人民法院   韦玉娟 

二○一四年八月二十九日 

作者简介：

韦玉娟，女，1988年生，壮族，广西忻城县人，2013年6月毕业于中国政法大学环境与资源保护法学专业，获法学硕士学位，2013年8月进入广西来宾市中级人民法院工作，现任广西来宾市中级人民法院办公室书记员。

论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

作者签名：              日期：

编号：   

环境审判专门机构的省察与重塑路径

——基于310个“环保法庭”的实证分析                             

论文提要：

环境司法是环境正义的最后一道防线，日益严峻的环境形势和不断增多的环境纠纷是环境司法必须面对的现实状况。我国的环境司法效果并不理想，重要原因之一是环境司法缺乏专门化，专门化建设之审判机构专门化实践模式——“环保法庭”出现了错位：我国环保法庭虽然多，却存在“案少庭多”、组织建制杂乱、称谓五花八门、分布不均衡、业务做法不一等问题，不能为生态文明建设提供有力的司法保障，需要改革。在我国，环境司法专门化建设要走得更远，就必须理性回归环境纠纷的影响广泛性、跨区域性和生态属性等特质。在新一轮司法改革中，坚持因地制宜与生态环境整体性相结合、有助于防止地方保护主义等原则，统筹规划，重整司法资源，合理设置环境审判专门机构:一是统一形式和名称，上下保持一致，为日后环境司法的发展留下空间；二是在中级法院以上设置环境资源审判庭，基层法院不设置；三是各省立足本省环境司法资源和案件实际，结合流域生态系统和方便当事人诉讼等因素，划分若干个环境司法保护区域，每个区域设一个环境资源审判庭，通过“一个审判庭对应多个市”的形式来切断地级市行政权对司法权的不当干预，实行跨地级市管辖一审环境案件，如案件增多，可以增加审判庭数量；四是通过“四审合一”的审判模式来提高审判质量和效率。（全文共9663字）

以下正文：

前言

近年来，我国环境案件一直呈增长趋势。据相关统计，2002至2011年，全国法院共受理涉环保各类案件118779件，年均受案将近1.2万件。1)最高人民法院统计显示，2011年至2013年，全国法院受理涉环资类的刑事、民事、行政案件年均３万件。因环境问题引发的群体性事件基本保持年均29%的增速，“十一五”期间，我国共发生了232起较大(Ⅲ级以上)的环境事件，2)严重影响了社会的和谐稳定。面对环境纠纷，行政手段越来越无能为力，人们的目光开始转向司法，渴求从法律层面去寻求解决之道。

严峻的环境形势直接催生了“环保法庭”3)的成立，公众对“环保法庭”曾寄予厚望，然实践中，这些专门机构的司法保护环境功能并没有得到有效发挥,原因有很多，一个最重要原因是环境司法资源配置不合理，环境审判机构专门化建设出现了错位。最高人民法院于今年6月中旬成立环境资源审判庭，提出“大力推进环境资源审判机构专门化建设，实行环境司法专门化”。4)这是我国环境司法史上的重大一举，对司法制度创新有积极意义。全面深化改革的时代背景下，如何在现有“环保法庭”基础上推进环境审判机构专门化建设？值得探讨。本文拟从310个“环保法庭”的实证分析入手，考察其运行现状,反省现行专门机构运行中存在的问题，并提出了重塑构想，以期为环境审判专门化建设提供思路。

一、 数据基础：我国“环保法庭”运行现状

为更好总结已有实践模式的经验，在考察我国“环保法庭”运行中存在的问题以及探讨如何合理设置环境资源审判庭之前，有必要先分析现有环境审判机构专门化建设模式之“环保法庭”的运行现状。

（一）“环保法庭”数量

根据相关公开数据和学者的不完全统计，目前我国大约有审判庭、合议庭、派出法庭、巡回法庭等四种形式的 “环保法庭”310个（详见表1）。

(表1) 我国“环保法庭”类型及分布情况5) 

(二)“环保法庭”分布

在各个区域的分布情况。310个“环保法庭”主要是分散分布在22个省市(详见图一)。以大区域划分,东北地区有5个，华北地区有4个，西北地区有1个，西南地区有36个，华南地区有10个，华东地区有121个，华中地区有133个。其中，华中地区的“环保法庭”数量最多，占总数的43%；西北地区的数量最少，占总数0.3%。五个自治区中只有广西壮族自治区设立了“环保法庭”，该庭设在广西柳州市鱼峰区人民法院。    在各级法院的分布情况。310个“环保法庭”分布于省、市、县等不同层级的法院之中，其中高院层次的有6个，即海南省、重庆市、福建省、贵州省、江苏省和湖北省，占总数的2%，已经设立“环保法庭”的高级法院占全部高级法院的比例仅为18%。6)中院层次的有52个，占总数的17%；基层法院层次的有252个，占总数81%（见图二）。

（三）“环保法庭”受案情况

由于统计条件有限,笔者选择考察最先成立“环保法庭”的贵州省、云南省、江苏省以及最近几年成立数量较多的湖北省、福建省等五个省的环境案件受理情况(详见表2) 。

（表2）五个省份的受案情况7) 

二、 现实困境：我国“环保法庭”运行存在的问题

作为环境司法专门化建设之机构专门化建设的一种实践路径,“环保法庭”的产生与兴起被认为是“我国21世纪司法领域和环境保护领域出现的最引人注目的一项重大事件”,对统一司法尺度有重要意义。经过几年的实践，“环保法庭”在运行中暴露出很多问题。

（一）“案少庭多”，司法资源得不得有效利用

“环保法庭”在运行中出现这样的怪圈：一方面案源不足，有的甚至因为无案可办而转向办理其他类型案件，和环境纠纷不断增多的现实严重不符，与法院“案多人少”现状形成鲜明反差；另一方面 “环保法庭”数量却越来越多。

我国“环保法庭”案源普遍不足。以最先成立的贵州、云南、江苏三省为例,2013年，贵州全省共审结涉生态环保案件1547件，当年该省共设有10个“环保法庭”，每个庭受案数约155件，该省清镇法院环保法庭近两年年均受案数为110件左右。8)2011年，云南全省法院共审理环保案件214件，当年该省共设有11个“环保法庭”，每个庭受案数约20件，该省昆明中院环保法庭成立将近四年总共才受理案件106件，该庭年均受案数仅为21件。9)作为工业发达的沿海省份，江苏的案件数量相对多一些，2006至2010年全省共受理各类环境案件5025件；2010至2013年6月，共受理1156件，10)这八年年均受案约为824件。该省无锡两级法院从2013年1月到2014年5月共受理环保案件159件，无锡共有滨湖、锡山、惠山区、北塘区、江阴、宜兴六个基层院设有“环保法庭”，加上无锡中院，共有7个“环保法庭”，这样一算，每个庭年均受案17件。11)最近几年成立“环保法庭”较多的省，也不谋而合地出现案源不足的现象。2014年2月18日湖北省高级人民法院召开的新闻发布会通报：“2011年1月至2013年12月，全省法院共受理各类资源环境刑事、民事案件2036件”，平均每年679件，而湖北现在共设有128个环保合议庭，每个“环保法庭”年均受案5件。《人民法院报》2014年5月26日的报道显示：“5年来，福建全省法院共审结涉生态环境刑事、民事、行政案件13728件”，年均受理3108件，而该省目前已设立“生态庭50个，专门合议庭15个”，粗略一算，每个“环保法庭”年均受案数仅约为48件。

与此同时,“环保法庭”却日益增多。自2007年11月20日我国首个“环保法庭”在贵州省贵阳市成立以来，“环保法庭”每年都在增加。据相关公开的数据，截止到2012年6月，全国共有77个“环保法庭”。到2012年11月，我国“环保法庭”有95个。截至2013年7月，共有134个“环保法庭”。到2013年11月，“环保法庭”则达到180多个，仅一年时间就翻了一番。12)而根据一些学者的不完全统计，截至2014年4月30日，全国范围内共设有309个“环保法庭”。在写作本文的当月，笔者所在省也成立了该省首个“环保法庭”。13)案源不足的现实并没有阻止其他地方大量设立“环保法庭”的脚步， 14)有的法院把成立“环保法庭”等同于环境审判工作有所创新来看待，这种功利主义的心理注定会走弯路。

最高人民法院统计显示，2011年至2013年，全国法院受理的涉及环境资源类的刑事、民事、行政案件，年均不足３万件。这个数字比起全国法院年立案1100多万件，确实比例很低。通过对比五省的案件数量和已有“环保法庭”设立数量，可以发现，与民事、刑事、行政等传统案件比，“环保法庭”的受案数量并不算多，但全国设立“环保法庭”的法院却越来越多，数量年年上升，这种发展怪圈愈演愈烈，机构配置出现了严重扭曲，环境司法资源并没有得到有效利用，以量的取胜注定这样的运作模式无法完成环境审判专门化的历史使命。

（二）组织建制杂乱，称谓五花八门

目前我国“环保法庭”形式比较混乱，有审判庭、合议庭、巡回法庭和派出法庭四种。在本文考察的310个“环保法庭”中，有86个环境保护审判庭，占总数的28%；有204个环境保护合议庭，占总数的66%；有13个环境保护巡回法庭，占总数的4%；有7个环境保护派出法庭，占总数2%（见图三）。采取合议庭形式最多，这种形式要求较低,可临时组建,便于尽快解决环境纠纷,但该形式的缺陷最为明显，随机性大、更换率高，环境司法公信力会受到影响。在6个设立环保审判机构的高院中，只有贵州、海南和福建三个省设了具有独立建制的环保审判庭，其他均是合议庭，江苏和重庆设立三环保合议庭，湖北高院则在民一庭设一个环保合议庭。

各法院对“环保法庭”的称谓五花八门，有的叫环保法庭，有的叫环保庭，有的叫生态法庭，如贵阳清镇法院称为“环境保护法庭”、昆明中院称为“环境保护审判庭”、玉溪中院称为“环境资源保护审判庭”，福建高院称为“生态环境审判庭”,给民众混乱的印象。名称的过于随意性在一定程度上损坏了司法权威。

(三)分布不均衡,司法资源分配不公

从地域上看,华中和华东地区“环保法庭”数量最多,这两大区域总共254个，占总数的82%；有个别省份数量比较多，如湖北、福建和江苏三省加起来就有233个，占总数的75%。可见，目前我国“环保法庭”的设置多集中于某些区域或某些省份，这种分布格局明显不合理，配置不均衡会导致环境司法资源分配不公，有的地方环境纠纷多，反而没有设立“环保法庭”。因缺乏统一设计，地方各自为政，各地做法不一，司法协调性较差。

从省、市、县三级法院的分布来看，高院层次的有6个，占总数的2%；中院层次的有52个，占总数的17%；基层院层次的有252个，占总数81%（见图二）。基层法院的数量最多，层级越高的法院，“环保法庭”越少，在三级法院的数量分布恰好成倒三角格局，是一种从下到上、自基层到高层的探索模式，缺乏顶层设计。

（四）业务做法不一，影响受案情况

各地法院在业务上有很多不同的做法，比如对受案范围的规定就存在很大差异， 15)直接影响到案件数量。有的仅单独受理民事、刑事或行政中的一类涉环保案件。如天津和平法院环保合议庭只审理“相邻日照采光权纠纷、噪音侵权纠纷、不可量物侵权纠纷及其他环境侵权纠纷的民事案件”；合肥中院环保合议庭专门审理“环境污染、资源保护相关的刑事案件”；西安碑林法院环保合议庭审理“环保行政处罚案件”、株洲茶陵法院环保合议庭审理“涉环保的行政诉讼和非诉行政执行案件”。有的规定统一审理涉环保的民事、刑事、行政三类案件或涉环保民事、刑事、行政、执行四类案件。前者如江苏法院就于2013年在全省全面推行资源环境案件“三审合一”集中审判模式，规定“审理涉及资源环境的行政、刑事、民事以及非诉行政执行审查案件”。16)后者如贵州贵阳中院环保审判庭和福建高院生态环境审判庭。有的把涉环保国家赔偿案也纳入审理范围，如海南高院。

由此可见，虽然我国“环保法庭”的数量很多，但在运行过程中却存在“案少庭多”、组织建制杂乱、司法资源分配不公、业务做法不一等问题，司法保护效果不佳，人民法院环境审判并未得到有效强化，司法解决环境纠纷的功能未能充分发挥，不能为生态文明建设提供有力的司法保障，急需要改革。

三、重塑路径：设置环境资源审判庭的初步设想

环境审判专门化是司法专门化理念的重大实践。审判专门化包括审判机构专门化、审判队伍专门化、审判机制专门化三方面的内容，其中机构专门化是基础，机构一旦构建成功，专门化队伍和审判机制的发展自然会跟上。故笔者认为，专门环境审判机构的设立是重中之重。下面就我国如何合理设置环境资源审判庭提出初步设想。

（一）设置环境资源审判庭应遵循的基本原则

作为对现行司法体制的一项重大创新， “环保法庭” 在建设过程中，除了贯彻落实“公正司法、司法为民”等理念外，还应当遵循一定的原则。

1．设置环境资源审判庭要坚持于法有据的原则

根据《人民法院组织法》第24条第2款、第27条第2款以及第31条第2款之规定，中级人民法院、高级人民法院和最高人民法根据需要可以设其他审判庭。17)据此，只有中院层级以上的法院才有权限“根据需要”设立其他的审判庭，这是我国设立环境资源审判庭的法律基础。我国目前实践正在试点的“环保法庭”多数设在基层法院，这样的实践模式注定无法挣脱一些内在困局，运行不畅也不足为奇。因此，设置环境资源审判庭必须坚持于法有据的原则，严格依照现行法进行设置，保证有法可依。

2010年，最高人民法院出台的《关于加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》指出：“在环境保护纠纷案件数量较多的法院，可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平”。最高人民法院今年6月成立了环境资源审判庭，同时，最高法还下文要求各省推进环境资源专门审判机构的建设。最高人民法院7月3日发布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》要求“各高级人民法院设立环境资源专门审判机构，中级人民法院应当根据环境资源审判业务量合理设立审判机构。”18)这两份文件为设立环境资源审判庭提供了依据。

2.设置环境资源审判庭应坚持因地制宜与生态环境整体性相结合的原则

在设置环境资源审判机构时，应以案件数量这一直观指标为基础，综合考量当地经济发展情况、区域特色、生态环境状况以及法院司法资源等因素，因地制宜、分步推进。由于实践中环境纠纷的数量增长速度比较快，且民诉法和环保法修订后确立了公益诉讼制度，这可能引起环境案件数量的增加，因此设置时应当有一定的前瞻性，为案件增多提前做好准备。同时，设置环境资源审判庭要考虑生态环境具有整体性，正确处理好地方环境司法审判工作与国家生态文明建设全局性的关系，对环境资源的保护不能仅局限于一区之域、一城之地，污染的扩散性、治理的综合性要求更为系统、更为宏观的统筹兼顾的谋划。

3．设置环境资源审判庭要有助于防止和克服地方保护主义的原则

有关环境资源的纠纷，被告多为地方大企业，因案件结果会直接或间接影响当地纳税大户的发展，保护经济发展成为地方政府干预案件的直接动因。近年来，一些地方政府为了发展经济不惜以环境为代价，罔顾环评审批的相关法律规定，默许甚至是支持违法项目上马就是最好的佐证。环境资源类案件比较特殊，比如水、空气这些环境因素具有很强的流动性，因此，环境资源审判庭的设置，要坚持有助于防止和克服地方保护主义干扰的原则，探索建立跨行政区域的案件管辖方式，使其成为破除地方保护主义的重要法宝。

（二）重塑路径的设想

实践表明，现行实践模式之“环保法庭”不是推进环境审判机构专门化建设的最好路径。环境审判机构专门化要想有实质突破，必须脱离现有模式的藩篱，理性正视环境案件的影响广泛性、跨区域性和生态属性等特质，重新整合配置现有环境司法资源。

1.统一形式和名称，上下保持一致，为日后环境司法的发展留下空间

已有“环保法庭”经过几年的实践，积累了一些经验。当前摆在人民法院面前的最大难题是如何合理配置司法资源，整合已有的审判力量，设置统一的专门审判机构。我国现有“环保法庭”有环保审判庭、环保巡回法庭、环保派出法庭和环保合议庭四种形式，三级法院也没有固定采用某一种形式，比较混乱，称谓更是五花八门。借着最高法6月中旬成立的环境资源审判庭，各省在推进环境资源审判专门机构建设时，应与最高法保持上下一致，在重整环境司法资源的过程中，在对环境审判机构进行建设时,将之前已有混乱的形式和称谓统一为环境资源审判庭，以符合由环保法庭进行环境审判的目的和宗旨。目前我国环境纠纷以环境污染为主，生态、资源类案件相对较少，司法不可能一蹴而就，最高法此次采取环境资源审判庭的称谓，正是考虑到日后生态、资源类纠纷的产生，为环境审判的发展留下余地。

2.在法院层级选择上，只在中级人民法院以上设立，基层法院不设置

关于在哪一级法院设立，虽然最高人民法院7月3日发布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》提出：“个别案件较多的基层人民法院经高级人民法院批准，也可以考虑设立环境资源审判机构。”19)但笔者认为基层法院不宜设立环境资源审判庭，原因有三点：一是缺乏法律依据，笔者在基本原则部分已作论述；二是基层法院司法资源非常有限，基层环境案件相对少，为了不相匹配的环境案件数量专门设立一个审判庭，难免会浪费资源；三是越到基层，法院越易受地方政府的控制，基层地方政府盲目追求GDP的愿望更加强烈，当案件涉及本地纳税大户时，政府往往会选择干涉司法来保护财政收入。故建议各省在设置环境资源审判庭时，充分考虑本地司法资源和纠纷情况，把有限的司法资源用在最需要的地方。

3.划分司法保护区域，以“一个审判庭对应多个市”，实行跨地级市管辖，如案件增多，可以增加审判庭数量 

解决了在哪一级设置的问题，接下来应讨论该级法院是否有必要全部设立。笔者以为，设立环境资源审判庭应遵循“宜少不宜多”的原则，不应在全国中院全部设置，数量过多反而影响其司法质量，不匹配的案源会造成司法资源的浪费。在全局上，设立国家、省、市三级环境资源审判庭。由于最高法已成立环境资源审判庭，各省高院只需按照最高法的统一要求，对应设立即可，规定该庭审理本省的涉环境资源二审案件，并负责指导、监督本省环境资源审判工作。

环境纠纷有明显的跨区域性、影响广泛性和生态属性，一个地方的污染可能没有对本地造成影响，反而造成其他地方环境污染或生态破坏，如2012年广西河池发生的镉污染，直接影响到下游柳州市的饮水安全。因此，在省以下，环境资源审判庭的设置应突出跨地域性和防止地方干扰，实行跨地级市管辖。每个省根据本省环境案件数量情况，结合流域等生态系统、当事人诉讼成本、防止地方干扰的可行性等因素来划分若干个环境司法保护板块，科学布局，在每个板块选取一个合适的中院设立一个环境资源审判庭，集中管辖该板块的一审环境案件，通过“一个审判庭对应多个市”的形式，切断地级市行政权对司法权的不当干预。考虑到环境纠纷日后会不断增多，应该留有余地，如果案件数量多，可以适当增加审判庭，由对应审判庭服务对应的地级市。

关于各省如何划分环境司法保护区域，应综合考虑案件情况、地理位置、现有交通线路、流域等生态系统以及是否方便当事人诉讼等因素。笔者以广西壮族自治区为例展开说明。根据广西环境纠纷的现实需要，可以把广西14个地市划分为5个环境司 法保护区域，全区设5个环境资源审判庭。做如下初步划分：邕江流经南宁、右江流经百色和崇左，南宁和百色有云桂铁路贯通，高铁通后来回车程一个小时，崇左原属于南宁管辖，来回便利，这三个市可以划为一个区域，审判庭设在南宁中院；红水河流经河池、来宾，与流经柳州的柳江河有连接处，广西也正在打造“柳来河区域一体化”，三地来回方便，这三个市可以划为一个区域，审判庭设在柳州中院；漓江和桂江流经桂林、贺州和梧州三个城市，由于省内高铁已开通，目前桂林到贺州路程和梧州到贺州来回便利，可以划为一个区域，审判庭设在中间位置的贺州中院；贵港和玉林有南广铁路贯通，车程一个小时左右，划为一个区域，审判庭设在贵港中院；钦州、北海和防城港都在北部湾，可以划为一个区域，审判庭设在钦州中院。同时考虑到更加方便当事人诉讼，一审环境资源审判庭可以在环境案件较多的县一级设立派出机构——环境巡回法庭。

4．在环境资源审判庭，探索“四审合一”的审判模式，提高审判质量和效率

目前我国的环保审判主要有三种模式：一、以案件性质裁定交叉审判模式，多出现在未建立专门的环保审判庭的地区，即环保案件在由同一事实或同一侵权行为而引发行政与民事交叉、刑事与民事交叉案件的情况下，按照目前法院的内部分工，根据案件性质分别由民庭、行政庭、刑庭审理；二、“三审合一”审判模式，由环保法庭对民事、刑事、行政案件统一审理；三、“四审合一”审判模式，在“三审合一”的基础上，将执行权也纳入专门审判机构。

相较于其他案件，环境资源类案件的综合性更强，结合我国目前的环境司法现状和已有“环保法庭”的运行效果，在环境资源审判庭，应探索实行“四审合一”的审判模式，以提高审判质量和效率。

结语

作为国家审判工作的重要组成部分，环境资源审判工作直接关系到司法良性发展的全局，关系到司法专门化的整体发展。环境审判专门机构作为我国现行法律框架内所进行的一项审判机制改革的有益尝试，在最高法已明确设立环境资源审判庭的情况下，各省下一步如何科学合理设置值得关注。我们期待，我国的环境审判工作能乘着新一轮司法体制改革这股“春风”，真正完成从“环保法庭”量到环境资源审判庭质的转变。我们更坚信，新形势下，人民法院必定能够在生态文明建设上有所作为，为保护蓝天青山绿水提供强有力的司法保障。