调处三大纠纷案件应注意的几个问题

                                     行政审判庭  李德彬

   调处三大纠纷是各级政府及其所属部门的法定职权，这在《土地管理法》、《森林法》和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》等法律法规中均有规定，因此，三大纠纷案件处理得好不好，将关系到能否实现社会和谐稳定的问题。本文通过对我市近年来法院所审理的三大纠纷案件的调查研究，针对政府在调处这类案件过程中存在的主要问题进行分析，并就如何处理好这类案件提出自己初浅的看法。
   一、法院审理行政诉讼案件的基本情况
   据统计，2005年至2008年，来宾市两级法院共审结一审行政案件311件，其中三大纠纷案件占65%，而所审的311件案件中，行政机关败诉案件87件，败诉率约28%，其中2005年审结57件，败诉25件，败诉率为44.8%；2006年审结71件，败诉23件，败诉率为32.45；2007年审结71件，败诉10件，败诉率为14%；2008年审结112件，败诉19件，败诉率为17%。行政机关在行政诉讼中败诉的情况主要有以下几种：1、主要证据不足。主要证据不足表现为，一是数量上不充分，对于法律预先为具体行政行为设定的所有事实要件，缺乏相应数量的证据证实；二是证据的质量有缺陷，用以证明法定事实要件的证据缺乏真实性、合法性和关联性。2、适用法律法规错误。主要表现在：一是本该适用甲法而适用乙法；二是对所作出的具体行政行为未能准确地适用法律法规，有的虽然适用法律法规的名称正确，但适用的具体条文有错；三是有的具体行政行为没有适用法律法规。3、超越职权或滥用职权。4、违反法定程序。即行政机关在作出具体行政行为时，没有严格按照法律规定的方式、步骤、先后顺序及时限的规定进行。行政机关败诉的主要原因有：1、有的工作人员法律素质不高，调查、处理问题的水平较低，没有深入调查，有的偏听偏信，对如何采信证据缺乏必要的能力和水平，造成认定事实不清，证据不足。2、个别行政机关的领导及工作人员特权思想严重，主观臆断，只听汇报，不调查就乱拍板，容易作出错误的决定。3、少数案件存在人情关系，一些三大纠纷案件，少数在外工作的干部为了帮原籍的集体，纷纷出面干预纠纷的处理，当事人跑关系，政府有关部门的工作人员不能正确对待这种干预，不敢公正裁决。4、部分行政机关未严格按照法律规定作出具体行政行为，如遗漏或错列当事人，不告知当事人权利等等。
   二、调处三大纠纷应注意的几个问题
   针对调处三大纠纷案件存在以上的问题，因此，为了更好地处理好这类案件，维护社会稳定，促进来宾市的社会经济发展，在调处这类案件时应注意以下几个问题。
   1、做到事实清楚，收集必要、完整的证据。
   大家都知道，因为我市是个农业地区，由于各方面原因，三大纠纷案件长期居高不下，据统计，每年起诉到法院的三大纠纷案件占行政案件总数的一半多，三大纠纷案件的主要特征是：（1）发生原因复杂。（2）涉及面广，人员多，群体性强，容易引发突发事件，对社会治安影响严重。（3）年代跨度大，处理繁难。（4）纠纷时间长，矛盾加深。（5）群众文化层次低，思想工作难做。（6）案件事实难以查清，普遍缺乏认定事实的证据。（7）案件的处理缺乏法律依据，标准不统一。广西处理三大纠纷案件的主要依据是国发（1980）135号文、桂发（1985）16号文、国土籍字（1995）26号文、自治区党委1982年稳定山权林权暂行规定，2002年广西区《调处条例》等。所以，对三大纠纷案件的处理确实是一件非常繁难的事情。为了更好地处理好这类案件，应该注意的是：掌握、收集好各个时期的证据材料。（1）土地改革时期的证据。证人证言、土地房产所有证、土地清册、田亩簿、山林土地协议书等。这个时期证据的特点是：书证少，书证内容不好确定或不易确定，书证的真伪不易确定，证人证言多但证明力低。（2）合作化时期的证据。证人证言、入社清册。这个时期的证据特点是：是证据最少的时期，书证最少，证人证言是主要证据，证明的内容主要是土地入社或各生产小队情况。（3）四固定时期的证据。证人证言、四固定清册、决议、土地房产所有权证、界碑、林木、房屋。这个时期证据特点是：证据构成复杂，各地情况不一，书证、物证证明力较强，证人身份复杂，证人证言可信度更低，极少数书证内容不明确。（4）七十年代中期至八十年代初处理纠纷形成的证据，主要是形成的决定或协议。由于当时的决定、协议都是采取办学习班形成的室内协议，对有关地名容易产生纠纷。（5）农村联产承包责任制形成的证据。土地分配表、图，土地承包证，自留山证，分配协议等。（6）林业三定时的证据。主要是山界林权证、山界林权登记表。存在问题：发证程序不合法（没有相邻方勘界、签字），重复发证，造成一地两证或一地多证，有假证存在。对于这些问题，应分别对待。A、对于严格按程序颁发，双方走界、签字的，承认林权证的效力。B、对没有按程序颁发，双方没有走界、签字的，对于双方都填到证上的，对于重复部分，由政府根据其他证据确权，对于一方填在证上，另一方没有填的，能证明当时已发生纠纷的，证件无效，当时没有争议而填写的，可以作为一方主张权利的证据，在纠纷发生后才填写的，应该是伪证，是无效的。（7）其他证据。A、国有农林场的建场资料。B、集体农场、林场资料等。
   2、对各个证据应当从下列方面进行审查。（1）证据是否为原件、原物，复印件、复制品与原件、原物是否相符；（2）证据是否与案件相关；（3）证据的取得是否合法；（4）证据的内容是否真实；（5）提供证据的证人是否与案件有利害关系；
   3、几个证据证明同一事实的其证明效力应当区分为几种情况。（1）物证、历史档案、坚定结论、勘验笔录，或者经过登记的书证，其证明力高于其他书证、视听资料和证人证言；（2）证人提供的对其有亲属关系或者其他亲密关系的当事人有利的证据，其证明力低于其他证人证言；（3）原始证据的证明力高于传来证据；（4）几个种类不同，内容一致的证据，它的证明效力高于一个孤立的证据。
   4、土地山林案件的确权标准。（1）中华人民共和国成立后有权属定论的，以该定论为确权依据，也就是党政机关的处理决定及当事人达成的协议应当予以维护，且以后一次依据为准；（2）双方均有合法证据的，一般确定为共有，由政府合理分割；（3）对一方当事人提供书证，另一方提供了管业的证人证
言的，原则上以土地证书为依据，如果一方当事人的土地证书仅仅是争议地的一部分，另一方提供了管业证明的，原则上确定为共有，由政府合理分割；（4）对争议地各方都没有提供充分证据的，按谁使用谁所有，一方使用的，一方所有，各方使用的，按共有处理，由政府合理分割；（5）对从来没有开发利用，权属从来没有确定的范围较大的土地确定为国有，由政府按“三个有利于”原则确定为各方使用。
   5、程序上要合法。（1）在法定期限内结案，按《调处条例》规定的时间进行处理；（2）先取证，后裁决。并且所进行的调查取证要按照法律规定的步骤进行，如调查人员应该两人等。（3）告知当事人救济途径。《调处条例》第32条规定，先经过复议，才能向法院起诉，而有的处理决定虽然告知了当事人救济途径，但却给当事人选择救济途径，如，有些决定书最后写不服处理决定，可以申请复议或提起诉讼，这是错误的。（4）对三大纠纷案件还要经过调解。
   6、适用法律法规要正确。虽然目前处理三大纠纷案件的法律法规缺乏，现行法律对于处理三大纠纷案件没有实体性的规定，只有程序性的规定，造成我们适用法律成了无米之炊，但是有关联的法律法规要适用，特别是广西壮族自治区的《调处条例》。