来宾市多元纠纷解决机制情况的调研
研究世界各国社会发展规律的资料表明：在人均GDP达到1000-3000美元这个阶段，既是经济发展的黄金期，又是各种社会矛盾的“凸现期”。近年来我国经济快速发展，2003年人均GDP首次突破1000美元大关，到2008年已达到2460美元。从我市社会经济发展情况来看，至2007年，经济总量比建市之初增加1.35倍，全市人均GDP突破万元（10808元），全市经济进入了新的阶段。
但与此同时，随着社会利益结构的调整和变革，各种社会矛盾、纠纷也呈集中爆发的态势。以全国法院受案量为例，1998年全国法院共受理各类案件541万件，2003年共受理569万件，到2008年已达到1055万件，前五年间增长了105%，后五年间增幅高达179%。从我市法院受案情况来看，2003年建市之初全市法院受理各类案件4949件，到2008年受理各类案件达到6007件，六年间增长了21.38%。
这种社会纠纷频发的态势，注定了诉讼机制无法满足社会的需要，应当研究新时期社会矛盾纠纷的特点和成因，探索和构建新型的多元化纠纷解决机制，这对于促进当前社会的和谐和可持续发展具有重要的意义。
一、当前我市社会矛盾的表现形式及其原因分析
随着行政区划的调整，我市由自治区派出机构转变为一级行政机构。和全国一样，改革开放继续向纵深推进，经济体制改革继续深化调整，社会转型的关键期和新兴城市建设初期的特点尤其明显，社会利益结构也发生着深刻的调整和变化，社会矛盾众多，各类纠纷频发。
我市社会矛盾纠纷具体表现形式主要有：（1）社会主义市场经济主体之间发生的大量的合同纠纷、金融纠纷方面的矛盾纠纷；（2）涉及养老保险、失业保险、医疗保险、劳务市场管理、劳动争议、工伤保险等社会救济方面的矛盾纠纷；（3）农村经济政策、经营和财务管理、土地承包等方面的矛盾纠纷；（4）有关土地的征用和划拨、土地利用总体规划、土地所有权和使用权的争议、土地有偿转让、农村宅基地的使用，以及滥占滥用耕地等方面的矛盾纠纷；（5）城乡建设规划、城镇管理、以及拆迁补偿和安置等方面的矛盾纠纷；（6）消费者权益、商品质量纠纷、经济合同纠纷、城乡市场监督和管理、查处违法经营、个体工商户的管理等方面的矛盾纠纷；（7）涉及企业改制、安全生产等方面的矛盾纠纷；（8）涉及农民和城市职工群体性上访的矛盾纠纷等。
上述矛盾和纠纷大多属于社会转型时期的特殊产物，并呈现类型多样化、主体多元化、调处疑难化、内容复杂化、矛盾易激化等特点，已经成为当前我市社会不和谐的重要因素。总体来看，这些矛盾和纠纷产生的原因有以下几种：
第一，随着撤地设市后新城市建设的需要，同时原有市场经济体制改革继续不断推进，使原有的国家、集体和个人之间的产品分配矛盾，逐渐演化成多样化的经济利益矛盾。 2006年以来全市法院共受理民商事纠纷案件13894件，从案件类型上看，金融纠纷和企业兼并、破产、产权转让纠纷等新型经济纠纷层出不穷。
第二，工业化、城市化和现代化进程的加快，滋生了一些盲目追求经济发展而无视群众利益的违法行为的发生，如违法征用土地、拆迁房屋、工业灾害、环境污染等问题。这些问题关乎人民群众切身利益，如果处理不当极容易导致矛盾激化，最终引发诉讼和上访事件。
第三，在改革开放的过程中，由于法制不健全，市场机制不完善，不可避免地会出现这样或那样的矛盾或纠纷。例如，市场经济体制改革产生的企业改制、工人下岗问题，会引起某些社会成员的不满；新旧体制之间产生摩擦和脱节也会滋生一些社会矛盾，如涉及社会保障问题的养老保险、失业保险、医疗保险纠纷等。
第四，近年来，我市和全国一样，不同阶层收入分配差别、城乡差别呈拉大的趋势。
二、我市社会纠纷解决机制的现状及其困境
新时期社会矛盾纠纷是由多种原因促成的，解决这些矛盾和纠纷是一个系统工程，既需要国家、地方政策的调整和体制的改革，也需要从法律的角度来不断完善纠纷的解决机制。
就我国目前的法律规定来看，法律纠纷的解决途径主要有如下几种：一类是根据民事、行政诉讼法的规定向法院提起诉讼，通过司法的途径来解决，这是目前纠纷解决最重要的途径；第二类是乡镇、街道、村、居委会社区等人民调解组织、行业自治组织（如律师、会计师、医师、金融、房地产、家电、化工、旅游等行业）的调解；第三类是民间准司法解决机制，例如仲裁委员会对合同争议的仲裁、劳动争议仲裁委员会对劳动争议的仲裁等；第四类是行政机关解决民事争议的机制，主要包括行政调解和行政裁决两种方式，例如各主管行政机关处理土地权属纠纷、房屋拆迁纠纷、知识产权纠纷、消费者争议、交通事故损害赔偿以及医疗事故赔偿纠纷等。我们主要对我市2007年至2009年的诉讼调解、人民调解、行政调解情况进行了调研。
（一） 我市现阶段社会纠纷解决机制的现状
针对我市人民内部矛盾凸显，调解组织机构不健全，各类纠纷案（事）件频繁发生的形势，为做好预防和化解矛盾纠纷工作，来宾市委于2007年提出建立各级党委、政府领导，维稳、综治、信访、联席、法院、司法行政机关、人民调解为主体，行政执法部门参与、社会各界齐抓共管，实行人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的大调解工作体系。
1、诉讼调解
全市两级法院2007年至2009年调解工作情况：
年度 案件总数 调解件数 调解率%
2007年 5092 787 23
2008年 6007 1027 32
09年1-11 5807 1475 59.72
（07、08年调解率为区高院考评的结果）
2、人民调解、行政调解
至2008年，全市共有人民调解委员会829个，其中乡镇（街道）调委会69个，村（居）、社区、企事业、行业性、区域性调委会760个。2006年至2008年，基层人民调解组织共调解各类矛盾纠纷15149件。
新的调解工作机制建立运行以来，在畅通渠道、化解矛盾、改善民生等方面发挥了重要作用，有力地维护了社会大局的和谐稳定。一是把矛盾纠纷解决在基层，保持了社会稳定；二是转变了干部作风，密切了干群关系；三是激发了群众参与维护稳定工热情，形成了干群互动、共谋发展、共创和谐的良好局面。
但是，一个不容否认的事实是，以诉讼调解为重心、其他纠纷解决机制为补充的纠纷解决方式仍为现阶段我市社会纠纷解决的主要方式，人民调解、行政调解等调解机制因其存在先天的结构性缺陷而未能发挥应有的作用，而诉讼调解则出现了种种困境。
（二） 我市现阶段社会纠纷解决机制的困境
1．诉讼纠纷解决机制面临的困境
20世纪80年代以后，随着依法治国和民主法治的观念日渐深入人心，公民的法律意识和权利观念不断增强，逐渐形成了一种热衷于通过诉讼的方式解决纠纷的法律文化。这些因素的共同作用促使法院受案数量逐年攀升。国内一些经济发达地区的法院在1998年以后甚至呈现“诉讼暴炸”态势。
我市法院2006年至2008年受案数情况：
年度 2006年 2007年 2008年 2009年1-11
受案数 4930 5092 6007 5807
法院案件逐年增长的现象，在实践中造成了以下几个方面的问题：一是给法院和法官带了沉重的审判工作压力，诉讼效率明显降低。例如，2008年兴宾区法院共受理各类案件1522件，全院审判庭法官人均结案50件，案件平均审理期限为25天，法官周末和节假日加班已经是常态。二是法官面对堆积如山的案件，为追求快速结案和降低上诉率，往往采用强制调解、变相强制调解的做法，名为贯彻落实和谐司法理念，实则是违法办案、侵犯了当事人的诉讼权利。三是积案现象导致了审判质量下降，并进而导致上诉率高、再审率高和申诉上访率高的“三高”现象。据统计，建市近七年来，全市法院处理申诉来信来访约30842件，人民法院俨然成为一个信访机关。
2．非诉讼纠纷解决方式未能发挥应有的作用
与诉讼机制相对应的非诉讼纠纷解决机制，它们在实践中并没有发挥应有的作用。以人民调解制度为例，该制度自20世纪50年代初步建立，80-90年代发展达到鼎盛期，在纠纷解决方面发挥了巨大的作用。但是，90年代以后人民调解的作用出现了明显的下降。以我市2008年人民调解数据为例，全市共有人民调解委员会829个，共调解案件6149件，平均1个调解委员会全年只调解案件22件。
非诉讼机制在化解社会矛盾纠纷方面的作用弱化，其原因是多方面的。其中，以下几个方面最为重要：
第一，非诉讼纠纷解决机制自身的程序利益和价值未得到充分的重视。例如，非诉讼纠纷解决机制一律以“依法调解”为宗旨，某些非诉讼纠纷解决方式程序设置甚至比诉讼程序更复杂，对自治性、协商性纠纷解决的正当性并未予以应有的尊重。
第二，非诉讼纠纷解决方式的效力仍未得到立法和司法的支持。如由政府和行政机关主持达成的调解协议具有何种效力，法律上至今没有明确规定，这大大影响了非诉讼纠纷解决机制的权威性。
第三，非诉讼纠纷解决机制解决纠纷的能力较低。一方面是由于诉讼外纠纷解决人员的素质整体上相对低下，另一方面也与政府对公益性非诉讼纠纷解决组织和人员的经费投入较少有关。
3．现有纠纷解决机制系统在应对社会纠纷方面力不从心
由于我国社会纠纷解决机制存在上述结构性的矛盾，即：一方面，本应担负起社会纠纷解决的主要任务的非诉讼机制，却由于其缺乏权威性、规范性和效益性而逐渐失去了人们的信任；另一方面，作为保障社会公正的最后一道防线的诉讼机制却冲锋在前，承担了主要的纠纷解决功能——当大量的社会纠纷涌向法院，法院在重压之下其审判质量和效率不断下降的情况出现时，人们要么是对法院的判决不断上访，要么对法院的权威性和公正性也失去了信心而走向上访之路。这说明我国现有纠纷解决机制在化解当前社会矛盾纠纷方面显得力不从心。
众所周知，信访是社会成员通过写信、访问等形式向社会组织管理者反映个人或集体意愿（主要表现为检举、控告、申诉、申请、询问、求决、批评、表扬、建议等形式）的一种社会政治交往活动，其本身并不是解决纠纷的一种正常的法律途径。人们选择信访的途径，是以对现存的纠纷解决机制失望为前提的；如果通过信访依然不能解决矛盾和纠纷，就极有可能激化矛盾而演化为群体性对抗社会事件。因此，改革和完善我国纠纷解决机制已是刻不容缓。
三、构建“三位一体”调解工作体系的设想
所谓“三位一体”调解工作体系，就是在各级党委的统一领导下，建立综治部门综合协调，人民群众和政府有关职能部门、司法机关为主体，乡镇街道为重点，以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用，又相互衔接配合，综合运用多种手段化解社会矛盾纠纷的工作机制。
(一)大力加强和充分发挥人民调解的基础和纽带作用
1、完善人民调解工作网络。应在加强乡镇、街道、村、居委会、社区人民调解委员会建设的同时，进一步扩大基层人民调解组织的覆盖范围：在企业、事业单位、学校、社会团体和行业协会中积极建立人民调解组织。引导新兴社会组织开展人民调解工作，推动人民调解组织向保险、金融、建筑等矛盾纠纷多发行业延伸。
2、明确人民调解的工作重点。人民凋解工作要主动运用平
等协商、说服教育、规劝疏导的方法，使群众互谅互让，自愿
达成化解纷争的协议，及时把大量的民间矛盾纠纷化解在基层。
把预防、化解矛盾纠纷作为人民调解工作的重点，积极调解婚姻、家庭、邻里、赔偿、土地、宅基等常见性、多发性矛盾纠纷，促进家庭、邻里和睦，严防民间矛盾纠纷激化。注意发现和调解跨区域、跨行业、复合型矛盾纠纷。做好重点时期、重点区域民间矛盾纠纷的排查调解工作，积极探索扩大民调工作领域,积极参与改革发展过程中矛盾纠纷的调解，引导民调组织在“稳定社会关系、缓解利益冲突、预防纠纷发生、严防纠纷激化”四个方面充分发挥第一道防线作用。
3、扩大人民调解领域。进一步拓宽民调工作的范围，围绕
党委，政府关注的难点，人民群众关心的热点开展工作，积极参与城市建设、土地征用、弱势群体保扩等经济社会发展中矛盾纠纷的化解工作。进一步强化人民调解组织在预防矛盾纠纷、开展法制宣传教育方面的作用，开展矛盾纠纷排查调处活动，切实做到早发观、早预防、早解决，把绝大多数矛盾纠纷及时化解在基层。
4，加强人民调解员队伍建设。选聘在群众中有一定威望，为人正派、办事公道的人员担任人民凋解员。吸纳退休干部、律师、教师等热心民调工作、社会威望较高、具备一定专业知知的人士参加人民调解委员会，不断优化人民调解员队伍。加强对调解员的教育培训，积极推进人民调解机构专业化的建设，实行人民调解员持证上岗制度；每年由县级司法局、乡镇、街道司法所联合对调解员队伍进行考试、考核，努力提高调解员的素质和公信力。
(二)大力加强和充分发挥行政调解的专业与综合作用
各级党政领导和有关部门要适应新形势，切实把行政调解作为基层行政部门处理矛盾纠纷的首选方式，善于运用政策、法律、经济、行政等多种手段和说理、教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题。有关行政机关特别是国资委、公安、人事、民政、工商，教育、环保、卫生、林业、劳动保障、国工资源、建设等部门以及工会、共青团、妇联等组织，要明确专人做调解工作，不断提高行政调解水平。
1，行政调解的重点。要把预防和调解影响社会政治稳定的群体性突发事件，预防和调控涉及人民群众切身利益的恶性案件和重大治安灾害事故、预防和遏制越级集体访作为重点，重点解决好企业重组改制、劳动就业保障、诚镇房屋拆迁、农村土地征用、土地承包转包、上访老户、涉法涉诉上访户以及消费者权益保护、社会公共服务等方面的突出矛盾纠纷。
2、发挥仲裁机构的调解作用。各类仲裁机构在仲裁活动中，
要积极依法对矛盾纠纷进行调解，不断探索仲裁机构调解的途径。通过企业调解、区域调解、行业调解、案前调解和庭审调解的方式，加大调解力度。提高调解成功率，发挥仲裁机构在化解矛盾纠纷中的重要作用。
3、强化组织机构。各级行政部门在坚持依法行政的同时，要大力推进行政调解工作，不断强化调解意识、强化调解职能、强化调解职责。各级民政、工商、卫生、教育、环保、劳动和社会保障、城建等部门要强化行政争议调解组织， 明确责任领导和责任科室负责．也可以成立以信访部门为依托的县、乡行政调解中心的综合调解机构，将信访接待工作与行政调解工作相结合，由信访部门牵头协调有关行政部门共同开展行政调解工作。
4、完善调解制度。建立矛盾纠纷调解优先制度。各行政部
门对有关民事纠纷达成协议后制作调解书，如果调解未达成协议，再考虑行政裁决，并根据调解与裁决分离制度的规定原调解人员回避对该纠纷的裁决，纠纷当事人如认为调解协议违反自愿合法原则，由行政部门引导其向当地人民政府或上一级行政部门提出申诉，或者向人民法院提出起诉。在具体做法上：对法律关系单一、一个职能部门能够解决的矛盾纠纷，由有关部门负责解决；对法律关系复杂、涉及多个部门的复杂矛盾纠纷，由最初受理的部门邀请相关部门参与协调解决，协调不成的提请综治机构协调有关部门共同解决，对综治部门协调有困难的重大疑难矛盾纠纷，由党政领导同志出面协调解决；对经党政领导协调，提出解决意见后，群众仍不满意的，在主管部门主持下，召开有专家和各方面人士参加的听证会，确保此类矛盾纠纷得到彻底化解。
5、把调解贯穿到行政复议的全过程。各级行政复议机关要复议案件，在立案前先行调解，立案后和审理当中在法律规定的范围内注重调解，做出复议决定后对复议决定不理解的行政机关和行为相对人强化调解，从而尽最大努力缓解相对人与行政机关的对立情绪，避免矛盾进一步激化，实现社会效果与法律效果的统一。
(三)大力加强和充分发挥司法调解的主导与后盾作用
1、增强各级人民法院和广大法官的调解意识。对依法能够
适用调解程序的案件，要全力进行调解。进一步扩大司法调解的适用范围，把所有能调解的民事案件及刑事诉讼案件附带民事案件的民事部分等，都列入调解范围；对行政诉讼案件，按照最高人民法完要求，进一步加大沟通、协调力度；对执行案件积极促进执行调解。
2、完善司法调解制度，规范司法调解行为。根据不同诉讼阶段的特点，建立庭前、庭中、庭后调解制度，明确各个环节调解职责和要求，把调解贯穿诉讼的全过程。对达成协议的案件，法官要主动与当事人联系，督促其自觉履行义务，提高自动履行率，巩固和落实调解成果．在此基础上，对调解程序、调解方式，调解协议的制作、调解协议效力的确认、调解书样式等认真加以规范，按照“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的原则，努力提高调解结案率，防止案件久调不结，确保司法公正和司法效率。
3、注重加强人民法庭建设。选调政治业务素质高、调解经验丰富的法官参与民事调解工作，不断加强民事审判庭(室)的调解力量；采取定期轮换、挂职锻炼等方式，不断充实基层人民法庭。认真做好选聘人民陪审员工作，引导他们积极参与诉前、诉中调解，充分发挥他们参与民事调解、化解矛盾纠纷、息诉止争的作用。
4、积极探索和推广巡回法庭制度。基层人民法庭组织审判力量建立巡回法庭，直接到农村、社区、企业等矛盾发生地，就地受理、调解或开庭审理，减轻群众诉累，降低诉讼成本。巡回法庭办案中要加强与司法所、村(居)委会、民调组织的联系，协助基层民调组织做好调解和法律咨询、宣传工作。
(四)健全协调配合机制，充分发挥“三位一体”的整体效能
1、明确“调解优先”程序。在解决社会矛盾纠纷中，要按
照先调解、后诉讼，在诉讼中先行调解的原则建立相关制度。将人民调解，行政调解和司法调解贯穿矛盾纠纷的全过程，引导当事人协商和解。大力倡导用非诉讼手段解决民事纠纷，积极探索建立律师主持诉前及庭外和解制度，鼓励纠纷双方当事人通过聘请律师自主进行磋商、和解。人民调解、行政调解组织对调解末成的案件主动引导当事人走诉讼程序。各级排查调处机构对掌握的矛盾纠纷，按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则分流调解任务。
2、搞好工作衔接、配合和协调。各地应建立联席会议制度，定期召开由成员单位参加的联席会议，通报排查调处工作情况，制定工作计划和安排协调解决存在的问题。对涉及范围广、影响大、可能诱发全体性事件的矛盾纠纷和民事案件及时协调有关部门研究，提出解决意见。要建立联合排查调解制度。一方面由各级综治办带头，组织各部门、各单位开展横向的联合排调活动，另一方面由县(市、区)直部门组织好本系统纵向的排调工作，形成排调合力，提高工作效率。三个调解系统在立足于解决问题的同时，遇有疑难、复杂矛盾纠纷时，应注意吸纳其他两个系统的调解人员参加，在人员构成、知识结构、方式方法上取长补短，充分发挥三种调解手段的协作配合作用。要建立信息通报和工作交流制度。人民调解组织、有关行政部门和司法机关及时互相通报本单位发现、受理的矛盾纠纷情况及调解工作情况。对涉及人民调解、行政调解协议的案件，人民法院在调解或审理终结后，将生效的裁判文书送达人民调解、行政调解组织，并针对审理中发现的问题对调解工作提出指导意见。人民调解和行政调解组织及时做好判决后的矛盾纠纷调解工作。
