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人财物省级统管背景下我国司法区划的反思与重构 ――以广西壮族自治区司法区划的调整为例
作者: 发布时间:2016/12/21 11:36:39 文章出处:

人财物省级统管背景下我国司法区划的反思与重构

――以广西壮族自治区司法区划的调整为例

论文提要:十八大以来党的中央全会在明确司法系统人财物省级统管后又密集提出“跨行政区划法院组织体系的探索构建问题”,引起了法律理论界和实务界的热议和纷争。我国的司法区划与行政区划高度重合,暴露出司法权的地方化、司法资源配置不均衡和部分基层法院干警的“本土化”现象严重等问题。广西现有的司法区划除了呈现司法区划与行政区划的共性不适外,还凸显广西在司法区划的个性缺陷,管辖的县级区划多寡不一,严重失衡;司法区划过度分割,各自为政;司法区划不合理,管理成本高。司法区划的调整也必须综合权衡地缘、历史、文化传统和变革成本等各种因素。结合广西的经济、地域、历史和文化等各种因素,笔者提出将现有的16个中级法院撤并为6个中级司法区,即南宁中级司法区管辖现在的南宁、崇左和百色等3个中院所辖地区,中级法院设在南宁市中院;柳州中级司法区管辖现在的柳州、来宾、河池等3个中院所辖地区,中级法院设在柳州市中院;桂林中级司法区管辖现在的桂林、贺州等2个中院所辖地区,中级法院设在桂林市中院;桂东南中级司法区管辖现在的梧州、玉林、贵港等3个中院所辖地区,中级法院设在贵港市中院;北部湾中级司法区管辖现在的北海、钦州、防城港等3个中院所辖地区,中级法院设在钦州市中院;暂时保留北海海事法院,等待全国海事法院整体改革时一并进行。建议撤销宁铁两级法院,铁路运输有关案件实行属地管理原则。(全文约9648字)

主要创新观点:

1.司法区划与行政区划高度重合的现状导致司法权地方化、司法资源配置不均以及法院干警“本土化”等严重阻碍司法公信力提升的现象,通过调整区划范围来破除上述樊蓠,因此,司法区划的重构有其必要性。

2.司法区划的划分应综合区域经济发展水平、人口数量、民族构成、行政区域的历史沿革、交通便利以及均衡办案负担等要素,统筹兼顾,使司法区划的厘定更加科学合理。

3.根据上述司法区划的要素和区划理论,以广西为例理论联系实践:在中级司法区划的划分上,可将广西现有的16个中级法院撤并为6个中级司法区;在基层司法区划的划分上,以来宾为例,可将来宾市中级人民法院目前所辖6个基层法院撤并成3个基层司法区。

以下正文:

引言

党的十八届三中全会和四中全会分别提出了“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”和“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”,这是党的中央全会在明确司法系统人财物省级统管后又密集提出“跨行政区划法院组织体系的探索构建问题”,引起了法律理论界和实务界的热议和纷争。笔者长期工作在我国中基层法院,对司法区划与行政区划重合所产生的掣肘和龉龃有着最直观最深刻的认知和感受。广西壮族自治区是我国五大民族区域自治区之一,面积、人口和经济总量均居我国中位水平,具有相当的代表性。在实现人财物省级统管的大前提下,笔者以广西壮族自治区司法区划(以下简称广西司法区划)的调整为视角,通过耦合广西的山川地形、交通便利、历史沿革和审判资源优化等多重因素,尝试提出广西司法区划的重新厘定与划分,以管窥豹,以期对我国探索建立与行政区划适当分离的司法区划有所裨益。

一、问题缘起:我国行政区划与司法区划高度重合的现状及弊端

(一) 我国行政区划与司法区划高度重合的现状

司法区划是指根据宪法和法律规定,为了发挥司法权的作用,将一国领土划分成大小不等和若干层级的司法区域和分别设置司法机关的过程。司法区域是指司法机关行使司法权力的场域,它是我国司法管理体制非常关键的组成部分,它体现了司法资源是否优化配置、司法机关是否独立依法公正行使司法权和当事人能否经济方便行使诉权。从总体上看,我国的司法区划与行政区划高度重合。各省、自治区、直辖市各高级人民法院管辖范围基本对应其相应省级行政区划,各中级人民法院管辖范围基本对应其地、市、自治州级行政区划,各基层人民法院基本对应其县、市、自治县级行政区划。

在我国司法区划与行政区划高度趋同的基本格局下,也有以下几种例外情形。一是专门的司法机关无相对应的行政区划。譬如军事司法机关、海事法院、铁路运输司法机关和林业农垦矿区油田等司法机关;二是少数地级市司法机关无相对应的行政区划,例如四个直辖市的中级法院检察院、湖北省汉江中级人民法院、河南省人民法院济源分院等;三是少数基层司法机关无相对应的行政区划,又如全国大约有30多家开发区的司法机关,其管辖和级别也存在比较明显的区别;四是新疆生产建设兵团的司法机关无相对应的行政司划,如有13家各地州市所在的师对应的中级人民法院和29家基层垦区人民法院。以上列举的司法区划与行政区划无对应的司法机关与全国相对应区划的司法机关相比,无论从数量还是管辖面积都无法改变我国行政区划与司法区划高度对应的总体趋势。

(二)我国行政区划与司法区划高度重合的弊端

“中华人民共和国成立后,对于各种公共权力的安排,采取了以行政区划为基本依据的划分方式。行政区划既是行立法权和政权的划分界限,也是司法权的行使范围。”这种依靠各级党和政府迅速建立各级司法机关,及时发挥了稳定人民政权和方便人民诉讼的巨大作用,但伴随我国法治进程的长足发展,我国的司法区划与行政区划高度重合的不足之处也显露无遗。

1.司法权的地方化。本轮司法改革的逻辑起点即司法权是一种中央事权,具有国家属性,地方法院不是地方党政机关的法院,而是国家设立在地方代表国家履行审判职权的司法机关。而在我国现行的司法实践中,地方司法机关在当地党委的领导下,向同级人大报告工作,法院院长和检察长由同级人大代表选举产生,地方司法机关的人员编制分配、晋职晋升及法院经费保障由地方党委和政府决定。“对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权”,这极大影响了地方司法机关的独立性和中立性。地方司法机关为了获得相对充裕的经费保障,大量参加土地整治、招商引资、房屋拆迁、打击传销、精准扶贫、计生费征收和其它维稳性联合执法活动,甚至连政府举办某些讲座活动、清扫街道法院干警都难以置身度外。一言以蔽之,地方司法机关职级待遇和经费保障的丰歉取决于服务党委政府能力的好坏。为了服务好地方政府的经济发展和取得当地党委政府对法院工作的支持,法院被迫牺牲司法公正和司法权威而服从于地方利益,强化了司法权对党政机关的依附性。

2.司法资源配置不均衡。2015年5月1日起立案登记制全面施行以来,进入诉讼程序的案件呈井喷性增长,进一步加剧了法院案多人少的矛盾。在各级法院案件数量大幅增长的同时,不少法院“忙闲不均”的状况十分突出。如来宾市两级法院2015年结案16364件,现有法官281名,按70%的比例计算一线办案法官,也有200名左右法官在一线办案,来宾中院法官的平均审案率80件左右。而2015年南宁市青秀区法院实有一线办案法官59人的情况下,受理案件16000多案,人均办案300多件,法官长期超负荷工作。此外,为了响应上级法院的要求,来宾中院要成立环境资源法庭、知识产权法庭,自成立来几乎没有办理一件案件,也要经常报送有关材料,造成审判资源的极大浪费。又比如,贵港市法院人均办案100.50件,实际法官办案数还要大大增加,因为现有法官中还包括一些不办案少办案的院庭长和不少具有法官资格不在办案一线的法官,而海事法院人均办案25.37,两者相差3.96倍。虽然青秀等城区法院与金秀等山区法院办案用时会有一定的差距,但人均办案量的几何级的差距反映了司法资源配置亟待优化。

广西壮族自治区16个中级人民法院结案数量和人均办案一览表

中级

法院

收案

数量

结案

数量

法官

人数

人均

办案

中级

法院

收案

数量

结案数量

法官

人数

人均

办案

南宁

法院

81018

65068

851

76.46

玉林

法院

28210

25753

458

56.23

柳州

法院

60228

53356

618

86.34

百色

法院

31945

29139

489

59.59

桂林

法院

49410

45571

845

53.93

贺 州

法院

16826

14311

262

54.62

梧州

法院

21153

19926

406

49.08

河池

法院

23327

21710

532

40.81

北海

法院

20812

16803

204

82.37

来宾

法院

16392

15353

281

54.63

防城法院

12332

10790

119

90.67

崇左

法院

14283

11931

320

37.28

钦州

法院

19984

19378

199

97.38

南铁

法院

2230

1644

62

26.52

贵港

法院

32155

30149

300

100.50

海事

法院

751

691

27

25.37

3.部分基层法院干警的“本土化”现象严重。在经济文化相对落后的法院,司法区域狭小,对外来优秀法律人才的吸引力较弱。原区域内招录的干警绝大多数是本地人员,干警纵向和横向交流不足,干警“本土化”现象十分严重,也难以摆脱“熟人社会”而产生的千丝万缕的联系,司法公信力大打折扣。人员的“本土化”导致司法运行难以做到公正无偏,是司法公信力的天敌,这也是中国传统社会以来一直难以产生司法公信力的重要因素。

以广西司法区划与行政区划的对应分布为例,可见其中端倪。广西壮族自治区拥有国土面积23.67万平方公里,户籍人口5518万人,管辖有14个地级市,8个县级市(地级市代管),66个县(含12个民族自治县),36个市辖区。除了南宁铁路运输法院与北海海事法院管辖的司法区划与行政区划不一致以外,其它包括南宁、柳州、桂林在内的14个地级市的司法区划与行政区划完全一致。[9]

广西壮族自治区司法区划基本概况一览表

区划名称

面积(平

方公里)

户籍人口

(万人)

辖区GDP(亿元)

管辖县级司法区

南宁市中院

22112

740.23

3410.09

兴宁区青秀区江南区西乡塘区邕宁区良庆区武鸣区马山县隆安县横县宾阳县上林县

柳州市中院

18618

381.62

2298.62

鱼峰区柳南区柳北区城中区柳江区鹿寨县柳城县融水苗族自治县融安县三江侗族自治县

桂林市中院

27797

491.91

1942.97

秀峰区象山区七星区叠彩区临桂区雁山区灵川县阳朔县平乐县全州县灌阳县兴安县荔浦县永福县资源县恭城瑶族自治县龙胜各族自治县

梧州市中院

12588

336.8

1078.59

万秀区长洲区龙圩区苍梧县岑溪市藤县蒙山县

北海市中院

3337

169.4

892.08

银海区海城区合浦县铁山港区

防城港市中院

6222

100

620.72

防城区港口区上思县东兴市

钦州市中院

10895

396.5

944.42

钦北区钦南区浦北县灵山县

贵港市中院

10606

548.94

865.20

港南区港北区覃塘区平南县桂平市

玉林市中院

12838

710.73

1446.13

福绵区玉州区北流市兴业县陆川县容县博白县

百色市中院

36252

400

980.35

右江区田阳县靖西市田东县德保县平果县凌云县乐业县那坡县西林县田林县隆林各族自治县

贺州市中院

11855

233.55

468.11

八步区钟山县昭平县富川瑶族自治县

河池市中院

33494

402

618.03

金城江区宜州市天峨县南丹县东兰县凤山县都安瑶族自治县罗城仫佬族自治县环江毛南族自治县巴马瑶族自治县大化瑶族自治县

来宾市中院

13411

265

557.70

兴宾区忻城县武宣县象州县合山市金秀瑶族自治县

崇左市中院

17440

248.80

682.82

江州区扶绥县龙州县宁明县天等县大新县凭祥市

南宁铁路运输法院

柳州铁路运输法院和南宁铁路运输法院(管辖地域是南宁铁路局所辖的4960公里铁路干线,跨越广东、广西、贵州、湖南四省区,是连接我国华南、西南、华中以及东盟国家的铁路干线

北海海事法院

管理广西壮族自治区所属水域、港口、北部湾海域及其水域和岛屿,澜沧江达湄公河等与海通达的可航水域发生的海商、海事案件。

由于司法区划与行政区划高度重合,行政区划的弊端和抵牾不可避免在司法区划中反映出来。从上图可以看出,广西现有的司法区划除了呈现司法区划与行政区划的共性不适外,还凸显广西在司法区划的个性缺陷。一是管辖的县级区划多寡不一,严重失衡。如桂林中院与贺州中院毗邻,贵广高铁穿境而过。桂林中院管辖基层法院多达17个,其中雁山、秀峰、叠彩管辖人口均在10万左右,仅及一个大镇的人口,司法资源严重浪费,而贺州中院管辖4个基层法院。历史上统属平乐地区的贺州和现隶属桂林中院的平乐、荔浦、恭城被人为分割,司法资源配置极不均衡。二是司法区划过度分割,各自为政。如具有优越海岸和港口资源的北部湾地区,历史统属钦廉地区,现在分设北海、钦州、防城港三个地级市,三个港口城市同质恶性竞争,不利于统一整合北部湾港口资源协作发展。三是司法区划不合理,管理成本高。如来宾中院管辖的金秀、象州、忻城等一区一市四县,户籍人口255万,是一条狭长的地带。其中忻城与金秀相距300多公里。他们距离柳州均比距离来宾近出不少,金秀和象州等当事人到来宾中院上诉还要过道柳州郊县,来宾前往金秀的忠良乡要过道来宾、柳州、桂林和梧州等4个地级市。加之来宾市原由来宾县升格而成,经济文化欠发展,对管辖的县域经济辐射能力弱,经济文化向心力差。

二、要件剖析:司法区划厘定需考量的基本因素

虽然行政区划与司法区划的重合并不必定产生司法地方化,在积极意义上说,其也有利于明确管辖和便利诉讼的作用,且司法区划的调整也是一项繁重庞杂的系统工程,必须综合权衡地缘、历史、文化传统和变革成本等各种因素,否则将出现南辕北辙的后果。但不可否认的是,在人财物省级统管的背景下,合理地调整司法区划有助于维护法制统一、保障司法独立、平衡裁判标准和优化资源配置的作用,进而加速推进公正高效权威司法体制的建设。笔者结合广西的实际情况,认为司法区划的厘定需要考虑以下因素。

(一)交通便利因素

司法区划有两个目的,首先在制度意义上,司法区划解决的是某个司法单位的管辖范围问题。而司法管辖的确定又直接影响到该司法单位所调整的当事人主体的司法需求,因此,司法区划的第二个目的就是方便司法单位内当事人的诉讼。管辖范围的确定是制度上的安排,而确定司法区划和司法管辖范围首先要考虑的是方便当事人诉讼。提高诉讼的可获得性或者司法的可及性,并尽可能地降低诉讼成本,优化使用司法资源等这些诉讼价值都与司法区划和司法管辖息息相关。司法区划管辖面积过宽,造成当事人舟车劳顿,不堪其苦,这在无形之中加重了当事人的司法成本和负担。因此,需要科学地厘定诉讼管辖范围,尽可能使司法辖区内的当事人能够在合理的时间内方便诉讼,比如通过合理和常用的交通工具能够在1天范围内来回往返法院等。

(二)经济水平与案件数量因素

一般而言,案件增长数量与经济发展程度、管辖人口数量等存在高度正相关关系。即地区经济越发达,人们的法律水平和维权意识越强烈,选择司法作为解决纠纷的方式会更常见;且经济活动也会越多,相应的各类司法纠纷也会增多;管辖的人数越多,案件数量一般也会随之增长。此外,诉讼偏好也会受传统经济发展模式的影响,比如西方资本主义国家的诉讼偏好明显要多于中国。因此,在考虑司法区划时,要平衡区域内的人口和诉讼意识,综合考虑法院的案件数量可能性。此外,在司法无力拒绝为经济发展保驾护航的能动主义司法语境下,理性考量经过科学严谨论证的经济区划等有利因素,既杜绝行政的不当干预,又能通过统一裁判尺度大力促进经济区划的重新整合。

(三)区划历史沿革因素

研究区划变更的历史沿革,是厘定司法区划的重要因素。由于在历史上曾经长期隶属于某一地区,共同的行政区划对人们的民族风俗、行为惯习和社会心理的形成有重要影响。法律调整的是主体的行为,而一定区域内人们的行为偏好影响着人的行为选择,尤其是人类的集体行动,这对于一定区域内案件发生的类型及其司法的需求会产生巨大影响。将因某种因素分割来开的地区重新结合在一起,将不会因整合而产生异质感和排斥性。此外,从司法改革的行为策略上而言,考虑区划调整的历史沿革会减少司法区划调整的阻力,使司法区划范围和司法管辖容易获得认同感和心理归属,这也间接利于司法公信力的获得。

(四)民族构成因素

在广西等民族成分特殊的地方,民族构成也是不得不考虑的因素。广西壮族自治区民族成分非常复杂,杂居着汉族、壮族、瑶族、苗族、侗族、仫佬族、毛南族、京族、回族、彝族、水族、仡佬族,此外居住有蒙古族、藏族、白族、黎族、满族。少数民族占人口总数的37.18%,位居全国第1位,其中壮族人口占31.39%,是我国人数最多的少数民族。汉族的方言有西南官话桂柳话)、客家语粤语湘语平话闽语六种。壮族的方言有南部方言和北部方言,还有其他少数民族语言如瑶语苗语、仫佬语、京语等。在瑶族、苗族和仫佬族,族老寨老能巧妙运用“石牌律”等民间风俗习惯调整本族族群的行为。在壮、汉等民族中,主要由老教师、老党员、老干部组成的乡贤群体业已成为一些地方民间调解息诉罢访的重要力量和乡村社会治理有序化的推动力。

广西壮族自治区民族构成及分布一览表

广西

人数

占比

重要聚居区

汉族

2702

62%

南宁,东部地区及南部沿海

壮族

1520

34%

南宁、柳州、贵港、百色、崇左、河池、防城港、来宾

瑶族

147

柳州、桂林、百色、贺州、来宾、河池,设有金秀、恭城、巴马、富川、大化、都安等瑶族自治县

苗族

46

隆林、资源、三江、龙胜、南丹、西林、融水苗族自治县

侗族

30

三江侗族自治县、融水自治县、龙胜自治县

仫佬族

17

罗城仫佬族自治县、柳城、宜州

毛南族

7.4

环江毛南族自治县

回族

3.3

南宁、柳州、桂林、百色等市及灵川、临桂、永福、鹿寨等县

布依族

2.1

京族

2

东兴市江平镇巫头、万尾、山心三岛

水族

1.5

宜州、南丹、环江、融水、兴安、都安、河池市金城江区

彝族

9712

那坡、隆林和西林县

仡佬族

隆林各族自治县

满族

9576

宜州市、南丹县、环江县、融水自治县

三、模式初探:以广西司法区划为例浅析我国司法区划的重构

司法区划的调整与重塑,是党中央推进司法改革的重要一环,是一项“牵一发而动全身”的系统工程,需要顶层设计,谋定后动。

(一)重构中级司法区

结合广西的经济、地域、历史和文化等各种因素,笔者提出将现有的16个中级法院撤并为6个中级司法区,即南宁中级司法区,即管辖现在的南宁、崇左和百色等3个中院所辖地区,中级法院设在南宁市中院;柳州中级司法区管辖现在的柳州、来宾、河池等3个中院所辖地区,中级法院设在柳州市中院;桂林中级司法区管辖现在的桂林、贺州等2个中院所辖地区,中级法院设在桂林市中院;桂东南中级司法区管辖现在的梧州、玉林、贵港等3个中院所辖地区,中级法院设在贵港市中院;北部湾中级司法区管辖现在的钦州、北海、防城港等3个中院所辖地区,中级法院设在钦州市中院;暂时保留北海海事法院,等待全国海事法院整体改革时一并进行。由于即将实行“司法行政事务省级统管”,笔者原来主张将南宁铁路运输法院整体改制为行政法院的建议已经不适应改革形势迅猛发展的需要,因专业法院案源不足,司法资源严重浪费,建议撤销宁铁两级法院,以属地管辖为原则将铁路运输法院整合到所属地方司法系统,如宁铁中院和宁铁法院整合到南宁中级司法区,柳铁法院整合到柳州中级司法区,铁路运输有关案件实行属地管理原则。如下图所示,笔者设想的广西5个中级司法区基本契合了广西“十三五”规划发展的需要。

广西“十三五”规划城镇群和城镇体系分布图

1.设立南宁中级司法区需考量的因素

(1)便利的交通因素。随着设计时速250公里/小时的云桂高铁南宁-百色段于2015年12月11日正式开通,百色所辖的平果、田东、田阳、右江到南宁形成“1小时经济圈”。当事人到南宁上诉可以实现当日往返,而南宁中级司法区优质高效的司法服务,有利于“革命老区”民众方便享受中立公正的司法产品。

广西“十三五”规划铁路运输网络示意图

(2)历史沿革因素。2003年8月原属南宁地区行署的崇左市正式挂牌成立,它代管1个县级凭祥市,管辖江州区和大新县扶绥县龙州县天等县宁明县等5个县。现在将崇左市整体归属于南宁中级司法区管辖,历史变迁无疑是重要因素。

地处桂西北的百色归入南宁中级司法区,部分当事人诉讼时间有所增加,但结合广西司法区划的实情,也只能作此划分。百色民众的诉讼不便问题只能通过重新整合县级司法区、增设人民法庭和上级法院加强巡回审判加以舒缓。

(3)均衡案件负担

调整后广西壮族自治区6个中级法院结案数量和人均办案

一览表

中级

法院

结案

数量

法官

人数

人均

办案

中级

法院

结案

数量

法官

人数

人均

办案

南宁

法院

106066

1704

62.25

北部湾

法院

28210

522

54.04

柳州

法院

60229

1449

41.57

桂东南

法院

31945

1164

27.44

桂林

法院

45873

1107

41.44

海事

法院

751

27

27.81

如本文前图,南宁法院人均办案76.46件,崇左法院人均办案37.06件,崇左法院原来隶属于南宁地区,有许多法官居住在南宁。将崇左整合入南宁中级司法区以后,可以调配部分优秀的法官进入青秀区法院办案,缓解“案多人少”的矛盾。又如南宁铁路运输中级法院有法官25人,南宁铁路运输法院有法官19人,可以充分利用新建成的南宁铁路运输中级法院的办公设施,分流部分庭室到该院,合理利用南铁的人员和设施优势。

2.设立柳州中级司法区需考量的因素

(1)经济区划因素

2012年12月31日,紧紧依托珠江-西江经济带提升为国家战略等重大机遇,柳州市、来宾市和河池市共同签订《柳来河一体化战略合作框架协议》,率先打破城市樊篱,向世人宣布正式启动柳来河一体化工作。柳州市具有较为完整的工业体系,是广西老牌的工业城市,来宾市电力丰沛,资源充足,河池市矿产富集,柳州市、来宾市、河池市山水相连,资源互补,实现以柳州为核心,辐射带动来宾、河池(宜州),交通通达,产业协作,资源整合,利益共享,实现经济一体化。

(2)民族文化因素

柳州最远古的世居土著民族是壮、侗2个民族,分属不同的先秦百越分支后裔。五万年前白莲洞人和柳江人在此生生不息,薪火相传,并缔造了古朴厚重的白莲洞文化。依据第六次人口普查公报,在全市常住人口中壮族等少数民族人口为193万人,汉族人口为182万人,分别占51.58%和48.42%。来宾市是一座以壮族为主体的新兴城市,2015年末总人口为265.84万人,壮族等少数民族人口占75%。远在3万年前旧石器时代壮乡始祖“麒麟山人”已此繁衍生息。河池也是一座以壮族为主体的城市。将柳来河三城市作为一个司法区,考虑了共同的民族构成因素。

(3)历史沿革因素

2002年9月以前,来宾的所管辖县市由原柳州地区行署管辖。来宾撤县设市不过十余年的历史。河池曾经也被柳州管辖过。柳州中级司法区的设置是历史经验的重复,体现了某种合理性的因子。

3.设立桂林中级司法区需考量的因素

(1)快捷的交通因素

2014年12月26日设计速度为300公里/小时的无砟铁路贵广高铁正式通车,从桂林到贺州纳入了“1小时”交通圈,目前一天往返60多趟的便捷高铁将桂林与贺州紧密地联系在一起。

(2)经济区划因素

大力整合桂林与贺州旅游资源,充分发挥桂林典型岩溶地貌所形成的千峰环立一水抱城独特景观和贺州黄姚等古村落的民俗风情优势,着力打造富有影响和特色鲜明的旅游城镇群,力争早日建成为世界一流旅游目的地。

4.设立北部湾中级司法区需考量的因素

(1)历史沿革因素

钦州位于北部湾的中心位置,是我国西南三省一市通向东南亚和大洋洲最快捷的出海口。1965年7月钦廉地区从广东析出再次并入广西,设钦州地区行署,下辖北海上思钦州浦北灵山合浦防城7个县市。1983年10月分出北海县和防城港,逐渐形成现在北、钦、防三个地级市的格局。现在规划设立北部湾中级司法区,治所地设在钦州,它既是北部湾地理中心,又兼顾历史因素。

(2)通达的交通因素

2013年10月,南宁、钦州至防城港高铁和南宁、钦州至北海高铁同时通车,北海至南宁高速公路纵贯全境,万吨级轮船可连通全国和世界各地,四通八达的便利交通将北部湾三市水乳交融连在一起。

(3)民族构成因素

北、钦、防三个地级市都通用白话,古属粤语钦廉系。汉族和壮族是土著居民,其中汉族人口占80%以上。

5.设立桂东南中级司法区需考量的因素

(1)经济区划因素

以珠江-西江经济带为依托,构建以省国道为基础,以高速公路和高速铁路为骨干,与民航、水运和管道共同组成的连接东西、纵贯南北综合交通运输网络,主动承接粤港澳产业转移,利用西江黄金水道发展特优产业,建设粤桂产业合作发展先导区,培育协作配套和优势互补的产业集聚带,健全分工协作和布局合理的城镇体系,精心打造珠江-西江经济带区域性城镇群。

(2)均衡办案负担因素

在决定本地区的中级司法治所所在地的确难以定夺,玉林市的GDP、人口和面积在这三个城市遥遥中领先,梧州市的城市化率最高,贵港市的案件最多,综合考虑方便当事人诉讼等重要因素,笔者倾向于中级司法区设在贵港市中级人民法院。

(3)历史沿革因素

建国成立后,贵县初属郁林专区,后二度变更。1951年7月梧州专区和郁林专区合并成立容县专区,辖郁林、博白、兴业、陆川、北流、苍梧、容县、藤县、岑溪、平南、桂平;1956年3月,郁林县更名玉林县。1971年贵县属玉林地区。1988年12月撤销贵县建制设立贵港市,仍属玉林地区。1995年10月贵港市脱离玉林市,升格为地级市,现管辖港南区、港北区、覃塘区、平南县,代管桂平市,因此贵港、玉林和梧州都时间长短不一的共管历史。

(4)交通因素

2014年4月,南广铁路广西段正式开通运营,从贵港至梧州只需1个小时左右,一天多达60多趟高铁驰骋往返。洛湛铁路纵贯贵港和玉林南北,列车历时1小时,一天有40趟列车运行,交通十分迅捷。

2.撤并基层法院司法区

广西壮族自治区现有110个基层人民法院,数量过多且设置不甚合理,可以根据地理位置、交通条件、语言习惯、均衡办案和历史传统等因素,以2-3个基层院合并成一个新基层院的方式,撤并现有的基层司法区。笔者以来宾市两级法院为例:

来宾市基层法院2015年人均办案基本情况一览表

基层

法院

面积

k

人口

GDP

亿元

法官

人数

基层

法院

面积k

人口

GDP

亿元

法官

人数

兴宾

4404

115

250.39

6397

59

108.42

忻城

2541

40

35.54

1721

47

36.62

象州

1898

40

91.3

1832

45

40.71

金秀

2517

15

23.25

835

34

24.56

武宣

1739

43

92.5

2221

54

41.13

合山

350

15

35.26

1074

20

53.70

根据来宾市的地形条件、交通因素和案件分布等因素,建议将象州、武宣和金秀合并为象州法院,治所地设在象州; 忻城和合山合并为忻城法院,治所地设在忻城;因2015年兴宾区法院案件占来宾市6个基层法院的46.63%,因此保留兴宾区法院。

调整后广西中级法院司法区办案基本情况一览表

基层

法院

面积

k

人口

GDP

亿元

法官

人数

基层

法院

面积k

人口

GDP

亿元

法官

人数

兴宾

4404

115

250.39

6397

59

108.42

忻城

2981

55

70.80

2795

67

41.72

象州

6154

98

207.05

4888

133

36.75

通过司法区划调整后,大力整合行政后勤部门,职责分工和办事效率将会大幅提高。例如金秀和合山法院,虽然规模小,但“麻雀虽小,五脏俱全”,也都设有纪检组、政工科、办公室、审管办和研究室等各种综合后勤部门,难以适应司法改革后将行政后勤人员控制在10%以下的要求。

3.重设人民法庭

基层司法区划调整后,为了方便当事人诉讼,可以重新整合原来的人民法庭管辖范围,将原来撤并的法院改造成新的人民法庭,方便当事人诉讼。对原来的人民法院的管辖范围,按照有利于当事人诉讼的原则,突破原来县域的限制,重新划定管辖范围,让当事人就近诉讼。

4.整合跨省司法区划的愿景

纵观我国行政区划,有34个省级行政单位,分别是包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。由于最高法院从事繁重的统一全国法院适用的重任,最高法管理32个省级单位法院,原来的司法区划过于分散。由于司法审判权的中央事权性质,在法院经费由中央财政统一保障后,可以根据山脉水系走向、历史习惯和案件数量、人口分布、交通网络及语言风俗等各种因素,在1998年中国人民银行在全国建立9大分行基础上,建议撤并全国32个省级高院为9个省级高院。

建议全国设置9大高级司法区划管辖范围分布表

高院

名称

华北

高院

东北

高院

华东

高院

中原

高院

华中

高院

华南

高院

西南

高院

正北

高院

西北

高院

管辖

区域

北京

天津

内蒙

河北

黑龙江

吉林

辽宁

上海

浙江

江苏

福建

山东

河南

安徽

湖北

湖南

江西

广东

广西

海南

四川

重庆

贵州

云南

西藏

陕西

山西

宁夏

甘肃

青海

新疆

治所

北京

长春

上海

济南

武汉

广州

重庆

西安

兰州

   以上建议,由于有关数据资料欠缺和篇幅的限制,对9大高级司法区设置尚属粗线条的描述,抛砖引玉,笔者以期引起有关专家学者对此开展充分详实的论证研究。

  结束语

建立与行政区划适度分离的司法管辖制度是我国司法改革的重大举措,它必将引起我国司法制度划时代的变革,其中包括中基层法院无对应行政区划后,建议由省级人大统一任免辖区法官并由省级法院向其报告工作,以及修改宪法中关于中基层法院与原来同级党政关系的相关表述等。与行政区划相分离的司法区划对能否彻底解决长期影响我国依法独立行使审判权的行政化和地方保护主义应持冷静审慎的态度。历经近二十多年的司法改革后,任何单兵突进的改革都可能难以取得预期的效果,必须顶层设计,整体推进,才能建立公正高效权威的社会主义司法制度!



1.吴志刚:《我国司法区划调整问题研究――以跨行政区划设置为分析视角》,载《北方法学》2014年第45期,第121页。

2.赵兴洪:《重庆市司法区域划分制度研究》,载《西南政法大学学报》2009年第1期,第44页。

3.杨帆、吕思思:《专门法院向何处去》,载《司法体制改革与民商事法律适用问题研究》,第75页。

4 .贺卫方:《司法区划构思》,载《中国法律评论》2014年第1期。

5. [美]汉密尔顿:《联邦党人文集》,程逢如译,商务印书馆出版社2004年版,第396页。

6 .梁渲晶、韦生效:《青秀区党委政府支持法院工作缓解案多人少矛盾》,载南宁法院网,http://nnzy.chinacourt.org/article/detail/2015/12/id/1762214.shtml,于2016年6月24日访问。

7 .以上数据由广西壮族自治区高级人民法院政治部和审判管理办公室提供。

8 .陈述华:《与行政区划适当分离的司法管辖制度初探》,载《法制博览》2014年第11期,第206页。

9.根据《广西年鉴(2015年)》的有关数据整理而成。

10.根据广西统计局2015年4季度各市地区生产总值(季度数)的有关数据整理而成。

11. 同9。

12.成靖:《“借壳上市”:铁路运输法院转型为行政法院的路径探析》,载《公正司法与行政法实施问题研究》,第1294页。

13.参见《广西壮族自治区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,载广西壮族自治区商务厅门户网站,http://www.gxswt.gov.cn/htmlcontent/detail/591d1e3a-5726-4bd5-b497-f1835cb7c949,于2016年6月25日访问。

14.同9。

15. 同7。

16.参见《2013年柳州市国民经济和社会发展统计公报(广西)》,载广西壮族自治区统计局官网,http://www.gxtj.gov.cn/tjsj/tjgb/201405/t20140506_44658.html,于2016年6月25日访问。

17.该数据来自于来宾市中级人民法院政治部和审管办。

下一条:司法改革视阈下我国法官联席会议的差异与规范

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