来宾市中级人民法院
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来宾市辖区内政府及政府部门作为被执行人案件执行难应积极解决
作者: 发布时间:2010/08/04 16:07:22 文章出处:

来宾市辖区内政府及政府部门作为被执行人案件执行难应积极解决 执行工作是法院工作的难点,而涉府案件作为被执行人案件的执行又是执行工作的难点。一些涉府案件得不到及时执行,不仅损害了当事人的合法权益,损害了法院的威信,而且损害了党和政府的形象,激化了社会矛盾,劣化了法制环境,阻碍了依法治国、创建平安和谐来宾和法治政府的进程。目前涉府案件的执行,仍然是困扰执行工作的重大难题。如何有效解决以政府及政府部门作为被执行人案件的“执行难”问题,成为来宾市辖区范畴内两级法院不容回避的一个非常现实的问题。为了寻求此类案件“执行难”的破解之策,我们对涉府案件执行难进行了深入的调查研究,形成调研报告。 一、目前我市辖区两级法院执行政府及政府部门作为被执行人未能执行的案件情况 到2008年底止,我市辖区两级法院执行政府及政府部门作为被执行人未能执行的案件为151件。这些案件当中,市级政府及部门作为被执行人的2件,县级政府及部门作为被执行人的43件,乡级政府及部门作为被执行人的94件,涉及的债务 10323.55万元,案件跨越的时间从1997年至今。其中,市中级法院28件,涉及债务5246.6万元;兴宾区法院34件,涉及债务298.09万元;象州县法院21件,涉及债务64.53万元;武宣县法院21件,涉及债务148.48万元;金秀县法院17件,涉及债务3353.42万元;忻城县法院18件,涉及债务298.05万元;合山市法院12件,涉及债务914.38万元。 二、涉府执行案件的债务类型 涉府执行案件归纳起来主要有以下几类: 1、政府在全国“两基”达标活动中建学校、办公楼及其他公共设施拖欠工程款。拖欠标的一般都是数万元和数十万元,且政府实际上无及时清偿的经济能力。如三里镇政府拖欠的工程款为 51万元、兴宾区水利局拖欠的工程款为88万余元。 2、拖欠车辆修理费、招待费等日常支出费用。标的数仟元到数万元,有些是前任留下的债务,继任者不愿意清偿。 3、因清退临时工等涉及的劳动争议。这些纠纷本来矛盾就比较尖锐,在执行过程中申请人经常去省、进京上访,甚至是集访。 4、为企业担保引起的债务纠纷。这些债务有的一笔就达数十万元,有的政府承担数笔担保债务,累计数额非常大,欠缺还债能力。如兴宾区政府为来宾宾馆担保债务达1000万余元 。 5、在计划经济转轨时期开办企业引起的联营、购销等合同纠纷。如象州县水晶乡政府及企办开办的水晶淀粉厂等引起的纠纷。 三、执行政府案件的重要意义 1、政府作为被执行主体,具有比公民法人更强大的对抗能力,使执行工作处于被动。作为被执行人的政府机关既不同于一般企业法人,更不同于自然人。一方面它是行使公共权力、管理公共事务的行政机关,具有管理和调控经济运行的能力,另一方面它又是独立承担民事责任的民事主体,受到民事法律规范的调整,必须与其他市场主体一样遵守经济规律、承担市场风险。在市场经济体制尚不健全、政府职能未完全转变的时期,政府机关对抗法院执行的现象比较突出,这就决定了执行涉府案件的艰巨性与复杂性。 2、政府不履行法律义务,比公民法人具有更易受舆论关注,使法律威严面临挑战。涉及政府的案件,历来是人民群众关注的热点,不少人认为“法院政府是一家”,法院执行政府只是做做样子,搞点表面文章,不会依法办事,不愿得罪政府。法院在执行中能否严格依法办事,成了老百姓衡量人民法院司法权威和司法水平的主要标志。因此,执行工作和执行人员均要经受住严峻的挑战和考验,不能对政府法外施仁。 3、依法执行涉府案件,比执行公民法人案件具有更佳的效果,塑造法院和政府良好的法治形象。涉府案件久拖不决,或者执行不力,会误导人们的法律价值观念,影响社会诚信的构建,危及社会稳定。通过依法执行,进一步贯彻落实法律面前人人平等的宪法原则,提高人民群众对“依法治国”方略的认识,树立人民法院公正司法的崇高威信。能够有效地化解政府和其他社会主体之间矛盾和纠纷,使政府行为得到规范,树立法治和诚信政府的良好形象,更好地维护社会稳定,达到长治久安,促进经济发展。四、涉府案件执行难的主要原因 1、法制观念淡薄。一些政府官员自觉守法意识不强,特权思想严重,视法律为儿戏,拒不配合执行,或消极对待执行,能拖则拖,能躲就躲,抵制执行的情绪特别严重。如本院执行的兴宾区水利局拖欠工程款一案,执行人员找该局的法人代表其总是能拖则拖,能躲就躲,见到该局法人代表后,其态度粗暴漫骂,抵制执行的情绪特别严重。 2、地方保护主义。一些政府官员只顾眼前利益、局部利益,只关心自己任期内的现实利益,而不注重国家法制建设的大局,不注重维护党的形象,维护政府的信用。只要法院对其财产采取强制措施,他们便以执行会影响社会稳定、干扰政府正常工作秩序为由向上级党委、政府汇报,由上级领导出面打招呼、批条子,给法院施加压力,为执行工作设置人为障碍。 3、司法体制弊端。现行司法体制存在的薄弱环节,如法院设置地方化——“端人家的碗,服人家的管”,法院人、财、物均隶属于地方党委政府,自身挺不起腰杆公正司法,导致涉府案件久攻不下,久执不结。最高法院于2000年9月19日发出《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》,要求各高级法院在本辖区建立执行工作统一管理、统一领导的体制,以摆脱地方保护主义的干扰,但时至今日,执行工作仍然在地方和部门保护主义的重重壁垒下,举步维艰,难以突出重围。 4、党政体制重叠。现有体制下,虽然党委和政府职责有所区别,但是实际上党委书记行使政府一把手的权力,对政府而言党委书记又不是政府法定代表人,法院无法对其采取任何措施。即使有的政府官员自愿或迫于压力想履行法律义务,但是如果党委书记不同意,案件也无法顺利执行。 5、政府及政府部门规避法律。一些政府虽有履行能力,但却想方设法逃避债务;有的把车辆或挂靠上级党政部门或与其交换使用,甚至将公车假落私户,再由政府租用;有的采取多头开户,将非专项资金存入专项资金户头;有的采取金蝉脱壳等等。 6、政府偿付债务能力低。一些县区和乡镇政府背负巨额债务,还债任务重,甚至有的乡镇外欠债务几百万元。但是政府可以用于偿还债务的财力甚薄,特别是农村“费改税”之后,县区尤其乡镇政府财政收入明显减少。而比起县级政府还债能力来说,乡镇政府的还债能力更低,而且目前是乡(镇)财县(区)管。 7、法院底气不足。一是由于体制上的原因,法院不可避免地受到行政的制约。在执行涉府案件时,不仅执行人员,就连法院领导也有畏难情绪,不能依法大胆采取强制措施,不能有效公正司法。如果通过上级法院提级执行或上级法院指定其他地方法院执行,在一定程度上能解决法院设置的“地方化”难题,但是行政机关仍然会把怨气出在辖区的法院身上。二是由于执行力量不足、执行装备简陋及部分执行干警的业务素质、执法水平、执行作风等方面的欠缺,他们消极执行、拖延执行也是造成执结率低的因素。 8、法律规定不完善。主要是在执行程序中如何执行政府财产规定极不完善。比如政府作为公权力运营和公共事务建设管理机关,不可能把全部财产用于还债,但哪些可以用于还债,法律规定不明确。其次,最高法院的司法解释不切合执行工作的实际需要,有的司法解释甚至成为捆绑执行手脚的绳索。再次,对法院在执行程序中能不能追加政府为其职能部门承担责任等等。 五、涉府案件不能执结存在的危害和政府机关不及时有效的履行生效法律文书,危害极大 1、直接损害了党委政府和法院的形象。政府作为被执行人的案件长期执行不了,人民群众会认为法院袒护政府,搞“官官相护”,损害了权利人的利益,党委政府和法院府在群众心目中的形象大大受损。特别是政府的诚信形象及公信力都严重受到损害。 2、严重损害了法律的权威。作为法制的倡导者,对建立社会诚信具有示范与引导作用,政府应当自觉维护法律权威,推进依法治国进程,带头执行法律,执行生效法律文书。有些政府故意不履行生效法律文书确定的义务,就是对法制的一种破坏,对他人的权利的一种轻视,对人民利益的淡漠,必然损害法律的权威。 3、影响了社会稳定和人心安定。群众对某些政府不执行生效法律义务很不满意,造成当事人信访、缠访、越级上访的不断增多,诱发了许多不安定因素,直接影响到社会稳定大局。政府公然损害他人的合法权益,人民感到政府蛮横无理、以权压法,心中必然存在许多焦虑和不安。六、涉府案件执行的建议 1、完善制约机制,用制度约束政府履行义务党中央非常重视人民法院执行工作,并为解决“执行难”专门下发了[中发1999] 11号文件,中央政法委也下达了52号文,人民政府是人民选举出来代表人民当家作主、依法治理国家的行政机关,理应带头依法办事,认真贯彻落实中央11号和中政委52号文件精神。然而,有的政府官员法治观念比较淡薄,只看当前和地方或部门利益,致人民法院生效的法律文书于不顾,逃避责任和义务。在这种情况下,建议市委市、人大对此予以高度重视,并完善考核和监督机制,用制度约束政府履行义务。目前,对计划生育和社会治安综合治理不达标的政府实行年度工作“一票否决”制度,并追究相关领导的责任。建议对不履行法律文书确定的义务政府实行“一票否决制”,并追究政府相关领导的责任,情节严重的予以免职,直至依法追究其刑事责任。只有这样,才能从制约机制的层面约束政府有关官员,彻底转变抵制、抗拒执行的错误心理,重视政府法治工作。 2、完善执行体制,用外力排除政府有效干扰现在各地法院基本上均成立了执行局,但其职能作用还没有得到充分发挥,没有达到成立机构时设定的目标,在涉府案件执行上就没有取得根本性的突破。目前,涉府案件“执行难”仍然是困扰我市中级和基层法院的重大难题。因此而引起上访、缠访,围堵法院、政府大门,阻拦领导车辆等事件,严重损害政府和法院的形象,扰乱了社会秩序。所以,对涉府案件的执行工作必须采取非常有力的措施,主要是改变目前涉府案件仍然由审理法院执行为主的做法,规定涉府案件一律上级法院提执或指定其他法院执行。这样使当地党委、政府的干扰失去力量。如象州县法院执行某县政府机关标的达数十万元的案件,长达三年均无法执结,而此案在合山市法院仅用三天的时间即异地执行完毕。如此好的执行效果令人振奋,但是,由于种种原因,目前还存在法院不愿交叉执行的困难局面,必须引起领导的重视。 3、完善保障措施,用诚信维护政府法治形象针对有些政府履行义务能力薄弱的状况,目前,应当采取多种措施,切实保障政府义务的履行。一是建立政府履约基金。每年按照财政收入的一定比例提取履约保证金,存入履约财政专户,也可以鼓励公民、法人和其他组织(包括慈善机构)捐款注入履约财政专户。政府与政府之间履行保证金可以调剂使用,共同维护政府形象。二是允许政府间借款,明确下级政府向上级政府和其他政府借款归还债务,不属于违反财经纪律。三是允许政府可以向金融机构借贷。四是政府可以通过协商的办法,把政府债权转让给申请执行人用于抵债。五是政府可以用财物抵债的办法实现债权人的权利。 4、树立新的执行理念,用法治的文化营造政府执行环境纠正以往政府以维护稳定、促进经济发展、改善经济软环境、保护投资者权益为借口抵制执行工作的错误做法,对不履行义务的政府可以查封其“基建专户”,限制其重建、改建、装修办公大楼,改善办公设施;可以查封政府机关的豪华轿车,审查政府机关的财务帐目,查清资金流向,清理其“小金库”;可以审计政府机关开办的企业,冻结其投资收益和红利,堵住预算外资金流失的漏洞。 5、完善舆论监督,用氛围激活政府守法为民 要确保涉府案件得以顺利执行,必须强化监督,提高政府和全民法律意识,营造浓烈的舆论氛围。一是社会舆论监督。社会舆论监督包括新闻媒体的监督和人民群众的监督。加强与新闻媒体的沟通,加大宣传力度,开展经常性、多层面、全方位的宣传活动,在当地营造有利于涉府案件执行的良好社会氛围,使党政领导充分认识到依法执行涉府案件有利于维护政府形象,提高政府信用,维护经济秩序、维护社会稳定。对确有财产但拒不履行裁判的政府机关可以依法曝光,利用新闻媒体公布政府及首长姓名,并责令其限期履行。不仅增加对他们的社会舆论压力,而且让更多的人民群众举报被执行财产的线索,仍不履行的依法强制执行。二是党委政府监督。上级政府要注重监督下级政府履行法律义务。三是纪检监察监督。各级纪检监察机关要把反对地方和部门保护主义,维护国家法制的统一和尊严作为一项纪律列为纪检监察工作重点内容。四是自身监督。必须强化政府官员的法律意识、大局意识和执政为民意识,强化“三个代表”重要思想的学习和教育,使绝大多数政府官员认识到不履行裁判义务的危害,让多数官员呼吁政府首长自觉履行法律义务,以其主动积极的自身监督来促进法院的执行,更好地维护申请执行人的合法权益。 6、完善强制手段,用法治严处政府抗法官员目前,有些地方用限制高消费的办法,限制其公款吃喝、改建、装修办公设施、购买轿车等高消费活动,并设立有奖举报,督促其自觉履行义务,但用这种方法监管不力,难以奏效,政府仍然存在高消费现象。因此,对拒不履行义务的,还需适用更严厉的措施,尤其必要适时启动刑事程序,追究有关官员刑事责任。《中华人民共和国刑法》第313条对拒不执行判决、裁定罪作了明确规定,对政府机关直接责任人员完全可以适用,虽然至今对政府官员从未适用过,但是完全可以利用该法律规定震慑和追究有关官员,使拒不执行法律义务的政府机关越来越少,提高司法权威。 7、强化政府责任一是强化还债责任,明确政府的还债义务;二是实施责任追究,对在偿付债务中,不积极的又拖延推诿的要依党纪及政纪追究责任。

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